新加坡國父李光耀早年留學(xué)著名的倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院，其老師中有費(fèi)邊社會主義的倡導(dǎo)者，政治學(xué)家哈羅德•拉斯基。李光耀也因此受到社會主義思想的影響。一方面，李 光耀堅(jiān)持認(rèn)為任憑私有企業(yè)做大會威脅到政府的政治權(quán)威；另一方面，費(fèi)邊社會主義所提倡的以合作經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的社會福利經(jīng)濟(jì)模式，實(shí)踐中也并不適合新加坡的實(shí) 際情況。遵循這一思路，李光耀沒有在新加坡大搞社會福利，同時(shí)也并不鼓勵(lì)私營企業(yè)做大。

淡馬錫（私人）控股有限公司（Temasek Holding）是新加坡財(cái)政部全資擁有的大型國有公司。淡馬錫掌控了包括新加坡電信、新加坡航空、星展銀行、嘉德置地等幾乎所有新加坡最重要、營業(yè)額最 大的企業(yè)。它幾乎主宰了新加坡的經(jīng)濟(jì)命脈。目前，淡馬錫以控股方式管理著23家國聯(lián)企業(yè)（可視作其子公司），其中14家為獨(dú)資公司、7家上市公司和2家有 限責(zé)任公司，下屬各類大小企業(yè)約2000多家，職工總?cè)藬?shù)達(dá)14萬人，總資產(chǎn)超過420億美元，占全國GDP的8%左右。

淡馬錫的分支機(jī)構(gòu)主要集中在新加坡、亞洲和新興市場。淡馬錫的投資著眼于四大主題：轉(zhuǎn)型中的經(jīng)濟(jì)體、增長中的中產(chǎn)階級、強(qiáng)化中的比較優(yōu)勢和新興的龍頭企業(yè)。 它的投資組合涵蓋面廣泛，行業(yè)包括金融服務(wù)、電信、媒體與科技、交通與工業(yè)、生命科學(xué)、消費(fèi)與房地產(chǎn)，以及能源與資源。自1974年成立以來，淡馬錫復(fù)合 年化股東總回報(bào)率為16%。自2004年首次獲得評級，公司每年都分別獲得評級機(jī)構(gòu)穆迪和標(biāo)準(zhǔn)普爾所授予的Aaa /AAA整體企業(yè)信貸評級。

一般來說，西方國家政府對國有企業(yè)主要有兩種管理模式，一種是國家設(shè)立行政主管部門行使出資者所有權(quán)，例如德國財(cái)政部代表國家對國有企業(yè)行使所有權(quán)，在法國則是財(cái)政經(jīng)濟(jì)和預(yù)算部；另一種是建立國家控股公司代行出資者權(quán)力，如意大利和巴西。這種模式的特點(diǎn)是政府不直接管理企業(yè)，而是在政府與眾多國有企業(yè)之間設(shè)立國家控股公司，由控股公司代表國家持有國有企業(yè)股權(quán)并行使股權(quán)。新加坡采取第二種方式。淡馬錫一方面是政府與企業(yè)之間的隔離墻，另一方面又是雙方之間的傳動器。

1959年，新加坡從英國人手中獲得自治權(quán)。1965年新加坡獨(dú)立建國。它與韓國、臺灣地區(qū)、香港特別行政區(qū)迅速發(fā)展起來，成為亞洲取得持續(xù)高速經(jīng)濟(jì)增長的“四小 龍”。當(dāng)時(shí)，整個(gè)國家正面臨相當(dāng)嚴(yán)峻的局勢。新加坡政府面對許多考驗(yàn)與挑戰(zhàn)：如何吸引外來投資、如何創(chuàng)造就業(yè)以及如何發(fā)展基本設(shè)施等問題。傳統(tǒng)上新加坡的 經(jīng)濟(jì)主要以轉(zhuǎn)口貿(mào)易為主，而新加坡政府在建國之初面對的難題是如何大力發(fā)展制造業(yè)，進(jìn)而將傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)改造成為較為平衡的經(jīng)濟(jì)體。

新加坡政府選擇以工業(yè)化為中心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，以工業(yè)化帶動經(jīng)濟(jì)多元化，改變原先單一的轉(zhuǎn)口貿(mào)易經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。同時(shí)，政府開始投入巨額資金，發(fā)展各種基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)，為民間資本發(fā)展替代進(jìn)口型工業(yè)創(chuàng)造條件。

由于當(dāng)時(shí)私人資本不足，投資能力有限，這些業(yè)務(wù)的資本壓力與風(fēng)險(xiǎn)太大，普通的私人資本不敢進(jìn)入，或是無力或不愿意承擔(dān)這么高的風(fēng)險(xiǎn)。時(shí)任新加坡總理李光耀與曾任新加坡第一個(gè)財(cái)政部長與副總理的吳慶瑞于1961年創(chuàng)設(shè)新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展局來擔(dān)負(fù)引導(dǎo)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任。通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展局代表國家或政府參與進(jìn)入一般商家不愿涉足的高風(fēng)險(xiǎn)、高投資領(lǐng)域，如鋼鐵、造船、石油化學(xué)等行業(yè)，并在此過程中創(chuàng)辦了一批國有企業(yè)。在新加坡 1980年代的大規(guī)模民營化之后，政府只擁有其部分產(chǎn)權(quán)，所以將這類企業(yè)稱為與國家有聯(lián)系的企業(yè)，簡稱“國聯(lián)企業(yè)”或“政聯(lián)企業(yè)”。國聯(lián)企業(yè)從事特定的生 產(chǎn)或服務(wù)活動，并按市場規(guī)律運(yùn)作，以爭取利潤。

經(jīng)過近10年的恢復(fù)和發(fā)展，到20世紀(jì)70年代初，新加坡政府調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，即從勞動密集型向資本密集型和高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展。由于70年代初發(fā)生的石油危 機(jī)，新加坡利用其特殊的戰(zhàn)略位置，決定發(fā)展原油加工業(yè)。于是1977年由政府出資成立新加坡石油公司，不久又建立新加坡化工集團(tuán)。與此同時(shí)，政府還投資興 建了一批高科技的電子和計(jì)算機(jī)產(chǎn)業(yè)。

到70年代中期，新加坡由政府各部門出面興辦的企業(yè)（即“國聯(lián)企業(yè)”）越來越多，如何加強(qiáng)對這些企業(yè)的管理與監(jiān)管，使他們能夠在激烈的市場競爭中不斷發(fā)展壯大，而不是躺在政府身上，處處依賴政府的保護(hù)和幫助，這是擺在當(dāng)時(shí)新加坡政府面前一個(gè)十分迫切而又艱巨的課題。

70年代中期之前，新加坡政府為了進(jìn)一步促進(jìn)全國基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展和管理，成立一些所謂“法定機(jī)構(gòu)”。這些法定機(jī)構(gòu)集政府職能與企業(yè)經(jīng)營為一體，如電力局、郵電 通訊管理局、石油管理局等（類似中國的電力、鐵道、郵電部）。實(shí)行政企統(tǒng)一，既制訂法規(guī)、政策，又進(jìn)行行業(yè)管理和經(jīng)營。

隨著各類工業(yè)發(fā)展規(guī)模和企業(yè)數(shù)量的增加，政府感到要管理好眾多的國聯(lián)企業(yè)負(fù)擔(dān)越來越重，難度越來越大。為了不影響企業(yè)的發(fā)展，確保原國有資產(chǎn)不流失，并能增 值，在1974年，新加坡政府決定由財(cái)政部（投資司）負(fù)責(zé)組建一家專門經(jīng)營和管理原國家投入到各類國聯(lián)企業(yè)的資本的國家資產(chǎn)經(jīng)營和管理公司。這家公司就是 淡馬錫。“淡馬錫”，馬來西亞語，即是“海城”之意，它是新加坡的古稱。

1974年6月25日，淡馬錫控股（私人）有限公司成立。它是以私人名義注冊成立的控股公司。根據(jù)新加坡《公司法》規(guī)定，淡馬錫是享有豁免權(quán)的私人有限責(zé)任公司。淡馬錫成立的目的只是持有并管理股東——財(cái)政部原有的各類投資。所以，淡馬錫可以完全按照商業(yè)原則管理其投資，而不是關(guān)注公眾利益的政策制訂者和市場監(jiān)督者。淡馬錫的運(yùn)營根據(jù)公司法及其它相關(guān)法規(guī)。在既有的法律框架之內(nèi)，在董事會指導(dǎo)下，淡馬錫可以完全按照自己的商業(yè)判斷力進(jìn)行運(yùn)營。

新加坡政府將新加坡星展銀行、新加坡航空等36家國聯(lián)公司的股權(quán)轉(zhuǎn)入淡馬錫旗下（總額達(dá)3.45億新元，約合7000多萬美元），被授權(quán)由淡馬錫負(fù)責(zé)經(jīng)營。 1975～1997年，淡馬錫分別控股星展銀行、新加坡航空、新加坡電信、新加坡科技電信媒體公司、PSA國際港務(wù)集團(tuán)等數(shù)十家大型企業(yè)。

在淡馬錫成立之初，新加坡政府賦予它的目標(biāo)是發(fā)展國家的能源、運(yùn)輸?shù)仁聵I(yè)，并且從事社會公共事業(yè)的投資和建設(shè)。淡馬錫由此成為代表新加坡政府投資這些項(xiàng)目的重要平臺。淡馬錫一開始就以主導(dǎo)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)為重任的身份出現(xiàn)，但同時(shí)它卻以公司而非政府部門的形式出現(xiàn)。

歸入淡馬錫早期資產(chǎn)的國有企業(yè)包括新加坡發(fā)展銀行、海皇輪船公司、新加坡航空公司、三巴望造船廠等。淡馬錫成立之后，其他新加坡政府擁有股權(quán)的企業(yè)，如被重組成為企業(yè)的法定機(jī)構(gòu)，包括電信局、港務(wù)局與公共事業(yè)局等，都陸續(xù)被納入淡馬錫。

淡馬錫很大程度上將其成功歸結(jié)于其科學(xué)的公司治理模式，概括地講，所謂的“淡馬錫治理模式”，可以歸結(jié)為以下四句話：以董事會建設(shè)為公司治理核心，采取最佳模式和精英治理的經(jīng)營理念，以商業(yè)化運(yùn)作和價(jià)值化管理的經(jīng)營方式，將旗下主要公司培育成為蓬勃出色的跨國企業(yè)。

淡馬錫作為新加坡的政府控股公司，代行國家所有權(quán)，負(fù)責(zé)管理國家擁有的股份，是獨(dú)立法人，在政府和企業(yè)實(shí)體之間承擔(dān)了橋梁和紐帶的作用，隔斷了政府與企業(yè)之 間的直接聯(lián)系，使企業(yè)免受不必要的行政干預(yù)，實(shí)現(xiàn)政企分開，因而是一個(gè)隔離墻；同時(shí)通過資本控股引導(dǎo)企業(yè)方向，連接政府與企業(yè)，因而是二者之間的傳動器。 淡馬錫通過對國聯(lián)公司的參股控股，參與市場競爭，著眼于資本和股權(quán)管理，不帶任何政府色彩，從而實(shí)現(xiàn)對經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理。

對于淡馬錫采取“無為而治”的管理原則，是由于新加坡政府并不希望自己擁有大量的國有企業(yè)，只是因?yàn)樗饺速Y本還沒有渡過原始資本積累的初期階段，不足以建立大型企業(yè)，但是為了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才不得不由政府出資來成立國有企業(yè)。

在管理體制方面，淡馬錫始終代表政府管理國有資產(chǎn)，依靠產(chǎn)權(quán)紐帶管理國有企業(yè)，采取市場化方式運(yùn)作國有資本。淡馬錫在市場上以獨(dú)立法人面目出現(xiàn)，擁有充分的自主權(quán)，完全按市場方式經(jīng)營，而政府在不直接參與的情況下有效實(shí)現(xiàn)其所有權(quán)。

淡馬錫公司隸屬于新加坡財(cái)政部，但財(cái)政部給了淡馬錫公司相當(dāng)大的自主權(quán)。董事會被委托全權(quán)處理淡馬錫公司的所有業(yè)務(wù)與事項(xiàng)，代表國家經(jīng)營國有資產(chǎn)，支配股權(quán)，其職責(zé)包括制訂大的和長期的戰(zhàn)略方針，挑選管理人員。在公司內(nèi)部運(yùn)營管理方面，公司董事會有權(quán)決定公司經(jīng)營的大政方針、股息分配及配股等事宜。公司在投資決策、資金使用等方面也享有完全的自主權(quán)，不受財(cái)政部的制約。

董事會建設(shè)是整個(gè)淡馬錫治理的核心。淡馬錫通過董事會這個(gè)重要環(huán)節(jié)在淡馬錫系統(tǒng)內(nèi)外上下承接，起到關(guān)鍵作用。一 方面，通過淡馬錫董事會隔斷政府對淡馬錫的干預(yù)并通過淡聯(lián)企業(yè)董事會隔斷淡馬錫對旗下企業(yè)的干預(yù)，劃清各自管理邊界，起到穩(wěn)定的保護(hù)作用；另一方面，以淡 馬錫的控股股東身份通過淡聯(lián)企業(yè)董事會以優(yōu)秀董事的選拔、評價(jià)、獎(jiǎng)懲促進(jìn)旗下企業(yè)在淡馬錫確定的戰(zhàn)略方向上穩(wěn)健經(jīng)營，發(fā)揮積極作用。

淡馬錫對旗下企業(yè)采取以商業(yè)化運(yùn)作及價(jià)值化管理兩大標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行控制，其作用在于推動企業(yè)長期發(fā)展，本身并不干預(yù)或操控淡聯(lián)公司具體經(jīng)營，日常業(yè)務(wù)由各公司管理層負(fù)責(zé)，并受到各自董事會監(jiān)管。

政府通過向淡馬錫委派董事控制人事權(quán)，通過審閱淡馬錫財(cái)務(wù)報(bào)告、討論公司經(jīng)營績效和投資計(jì)劃等，把握企業(yè)發(fā)展方向，并通過直接投資、管理投資以及轉(zhuǎn)讓投資等方式，確保國有資產(chǎn)保值增值。

淡馬錫同樣不直接介入相關(guān)企業(yè)的經(jīng)營和決策，而是通過加強(qiáng)董事會建設(shè)來實(shí)現(xiàn)對相關(guān)企業(yè)的有效監(jiān)督和管理，淡聯(lián)企業(yè)同樣享有充分的經(jīng)營自主權(quán)，完全按照商業(yè)原則運(yùn)作。

淡馬錫在董事會的領(lǐng)導(dǎo)下經(jīng)營其業(yè)務(wù)。董事會通常下設(shè)執(zhí)行委員會、審計(jì)委員會、提名委員會及薪酬委員會四個(gè)專門委員會。還可能根據(jù)企業(yè)實(shí)際，設(shè)立特別委員會，如聘請委員會、調(diào)查委員會。

在這些專門委員會中，獨(dú)立董事占絕大多數(shù)，以保證董事會的獨(dú)立性。董事會與經(jīng)營層分設(shè)，高級經(jīng)理層由董事會聘任，對董事會負(fù)責(zé)，董事會對其進(jìn)行考核和監(jiān)督，股東委派的董事履行監(jiān)督作用。

淡馬錫的董事及總經(jīng)理任命需經(jīng)財(cái)政部復(fù)審并報(bào)代表國家利益的總統(tǒng)同意。淡馬錫直接控股的第一層次子公司的董事會成員的任免，也須報(bào)政府“董事委任委員會”批 準(zhǔn)，表明政府對其人事控制的強(qiáng)度。同時(shí)，財(cái)政部有權(quán)對淡馬錫公司財(cái)務(wù)報(bào)表進(jìn)行審計(jì)，考察關(guān)聯(lián)公司的經(jīng)營計(jì)劃。財(cái)政部部長還參與淡馬錫的并購出售政策等。公 司每半年要向財(cái)政部遞交一份有關(guān)下屬子公司經(jīng)營狀況分析的報(bào)告。財(cái)政部長每兩年也要到各公司視察一次。

在股東治理層面，政府（股東）對公司（董事會）的監(jiān)管嚴(yán)格按照所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的原則進(jìn)行，政府有效貫徹?zé)o為而治的治理理念成功地分清了控股責(zé)任和管理責(zé)任，真正做到了政企分開市場化運(yùn)作。

新加坡財(cái)政部雖然是一個(gè)百分之百的控股者，但其在淡馬錫治理框架中所起到的作用十分有限。其對淡馬錫的管理主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是向政府和總統(tǒng)推薦董事會成員和總裁的人選，最后由總統(tǒng)批準(zhǔn)任免；二是與總統(tǒng)一起批準(zhǔn)動用儲備金，即決定是否變動上一屆政府留下來的資產(chǎn)。

作為淡馬錫股東的新加坡政府，一方面將淡馬錫的持續(xù)健康發(fā)展作為維護(hù)整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)和社會穩(wěn)定發(fā)展的重要戰(zhàn)略來考慮和對待，同時(shí)又不因淡馬錫發(fā)展戰(zhàn)略的極端重要性而超越投資者的職權(quán)范圍、過度“愛護(hù)”淡馬錫而出現(xiàn)不應(yīng)有的管頭管腳情況。

政府對淡馬錫實(shí)施放羊式的管理方式。政府與淡馬錫之間的關(guān)系是“一臂之距”的關(guān)系，從而使代表政府的財(cái)政部對淡馬錫的經(jīng)營活動做到監(jiān)管但不干預(yù)，重大事項(xiàng)審核但不承諾，鼓勵(lì)其自主經(jīng)營但又不失控。財(cái) 政部的主要職責(zé)：負(fù)責(zé)派遣政府公務(wù)員到淡馬錫任職，負(fù)責(zé)淡馬錫董事會人員及淡聯(lián)企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人員的任免，負(fù)責(zé)經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍的審定，負(fù)責(zé)重大投資項(xiàng)目的審 批，負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)報(bào)表的審核等。通過這幾項(xiàng)職責(zé)，使淡馬錫的整個(gè)系統(tǒng)內(nèi)的各類企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)和重大經(jīng)營活動處于政府掌控之中。

在新一輪的國資改革中，十八屆三中會提出“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運(yùn)營公司，支 持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司。”作為國有資本管理的成功典范，新加坡淡馬錫再次成為中國國資改革的方向之一。所以，了解和理解淡馬錫的成功 運(yùn)作模式，將有利于未來的國資改革和運(yùn)營。

本文為中國投資咨詢有限責(zé)任公司市場與研究部蔣學(xué)偉原創(chuàng)作品，轉(zhuǎn)載請注明。