今年11月21日，國務院辦公廳最新發布《關于促進國家級經濟技術開發區轉型升級創新發展的若干意見》（國辦發〔2014〕54號）。《若干意見》提出“把國家級經開區建設成為帶動地區經濟發展和實施區域發展戰略的重要載體，成為構建開放型經濟新體制和培育吸引外資新優勢的排頭兵，成為科技創新驅動和綠色集約發展的示范區。”同時，要求開發區轉變發展方式，“實現由追求速度向追求質量轉變，由政府主導向市場主導轉變，由同質化競爭向差異化發展轉變，由硬環境見長向軟環境取勝轉變。”

一、產業園區開發模式

產業園區的基本功能在于建設園區內的基礎設施和配套服務并引入企業，形成企業集聚區，創建新的產業發展區域。但是，現在園區已經失去了其原有的土地批租開發和所得稅的政策優惠，還面臨環保與能耗、勞工成本上升及傳統產品產能嚴重過剩的巨大壓力。

目前，產業園區的開發主要包括兩種模式，一是政府主導，二是市場主導。在政府主導開發模式下，地方政府根據當地社會經濟發展規劃要求和當地的資源條件，通過招商引資引進符合相關條件的產業發展項目，以地產為載體，產業項目為依托，實現城市功能的建設和運營。政府在產業園區設立具有行政管理功能的管委會，同時設立國有的園區開發投資公司。管委會通過園區開發公司實現政府的開發意圖，在許多時候，它們是“兩塊牌子，一套人馬”，這為園區的開發建設和融資及園區企業服務提供了極大的便利。例如，上海的張江高科技園區、陸家嘴金融區、上海臨港產業區等，都由相應的開發區公司進行開發，包括上海張江集團、上海陸家嘴集團、上海臨港經濟發展集團。目前，政府主導是產業園區開發的最主要模式。

市場主導方式是近幾年才開始出現。它是指政府轉讓一定區域的土地使用權給社會企業開發。進行園區開發的社會企業主要包括三種，一是產業地產商，例如聯東集團。它們在產業園區獲取土地，建設基礎設施以及廠房、倉庫、研發大樓等，然后以轉讓、租賃或合資等方式進行項目的經營和管理，最后獲取開發利潤。二是產業新城運營商，例如華夏幸福基業公司。在這種模式下，政府提供土地、稅收等優惠政策，并成立管委會負責行政管理事務，開發商投資建設并提供相應的園區服務，龍頭企業入駐并發揮產業號召力共同推進產業園區的開發和經營。三是產業企業，如中國電子信息產業集團和由諾基亞公司投資建設的北京星網（國際）工業園。它們通常是特定產業領域內具有強大實力的企業，它們獲取大量自用土地后建造一個相對獨立的產業園區，并在自身入駐園區且占主導地位的情況下，借助其在產業中的強大號召力，以出售、出租等方式吸引同類企業的集聚，最終建設完整的產業鏈或產業生態。

無論是政府主導，還是市場主導，對于開發公司來說，它們的主要職能包括規劃設計、基礎設施建設、土地和房產開發（一級和二級）、招商引資、建設產業生態園、園區企業服務等。在產業園區發展成熟并獲得持續穩定的收益之后，它們就可能再開始自身的產業化經營，例如上海張江集團和上海陸家嘴集團，它們都已經開始涉足產業園區開發和運營服務以外的其它產業的發展，成為產業控股集團，并且已培育了上市公司。

圖1 產業園區開發模式

二、產業園區開發融資的新環境

政府性的產業園區開發公司實質上是一種地方投融資平臺。園區開發公司的基本運作機制與地方投融資平臺非常類似。政府通過劃撥土地或財政資金或國有企業股權注資成立園區開發公司，同時政府會給園區開發公司轉移部分的土地出讓金和地方稅收，基于政府信用和注入資產，園區開發公司向社會各類渠道融資并進行園區的開發建設和運營，面向社會招商引資，通過園區企業的經營獲得地方稅收返還和園區企業服務收入。

圖2 產業園區開發公司運作機制

地方投融資平臺是地方政府的中國特色創新。1994 年實行的“分稅制”改變了中央與地方的財力和事權關系。地方政府的預算內財政收入難以維持社會經濟快速增長所帶動對基礎設施與公益服務的巨大需求。地方政府陷入嚴重的財政困境，于是開始探索獲取資金的渠道和創新。

1987年12月30日，上海根據國務院“國函（1986）94號”文成立上海久事公司，負責“94專項”所需資金的統一籌措、項目安排和綜合放款，并負責實施地鐵一號線、南浦大橋等五個城市基礎設施建設。它開創了政府借助平臺公司實施市場化融資之先河。

2008 年爆發國際金融危機，中央政府推出4 萬億經濟刺激計劃。為解決地方配套資金的缺口問題，2009年3月，人民銀行和銀監會發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》（銀發〔2009〕92號）提出，“鼓勵地方政府通過增加地方財政貼息、完善信貸獎補機制、設立合規的政府投融資平臺等多種方式，吸引和激勵銀行業金融機構加大對中央投資項目的信貸支持力度。支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。”地方投融資平臺成為擴大投資，穩定并拉動經濟增長的重要工具。

2010年年初開始，地方融資平臺數量和負債規模快速增加，其風險問題開始暴露。國家開始關注清理、整頓、規范地方投融資平臺，并先后出臺了一系列政策文件。同時，各地方政府也落實并出臺相關實施措施，對本地政府投融資平臺進行梳理、整頓。

地方投融資平臺的發展受到國家政策的直接影響。今年以來，對于地方投融資平臺的最大的政策變化是兩項，一是《預算法》的修訂，二是43號文。

1、預算法

1994年《預算法》第二十八條規定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”也就是說，經過國務院批準，地方政府可以發行地方政府債券。為應對金融危機，中央政府第一次代發地方政府債。《國務院關于2009年地方政府債券有關問題的通知》規定，地方政府債券由中央代理發行，中央代辦還本付息和發行費，本金利息和發行費最終均由地方政府承擔。地方債暫定期限為3年，發行規模為2000億元，用于公益性項目建設。

此后的2010年和2011年，中央政府每年代理發行地方政府債券規模都為2000億元，期限分別為3年和5年。2011年，地方政府試點自行發債，上海市、浙江省、廣東省和深圳市四地被列為試點范圍，四地的政府債券還本付息仍由財政部代辦。2012年，地方政府債發行總額增至2500億元，還新增7年期的地方政府債券。2013年，地方政府債券發行總額共計3500億元，其中財政部代理發行地方債2848億元，6省市（山東、上海、廣東、江蘇、浙江、深圳）自行發債652億元。

2014年8月31日，國家發布修訂后的《預算法》。其中，第三十五條規定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規定外，不列赤字。經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出。”這就表明，地方政府終于擁有了正常的發債權，但是，需“借、用、還”相統一。

2、43號文

為了有效發揮地方政府規范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風險，國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見（國發〔2014〕43號）》。其主要內容包括，建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制；賦予地方政府依法適度舉債融資權限；推廣使用政府與社會資本合作模式（PPP）；剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務；政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還。

43號明確了地方投融資平臺不再具有政府的融資功能，也就意味著它將無法再獲得政府信用或擔保及相關的還款承諾，而這些都是地方投融資平臺的立身之本。原本政府需要投資建設的基礎設施將通過政府發債或PPP模式來融資，從而形成清晰的政府歸政府，市場歸市場的投融資機制，各自歸位，不再交錯。

三、產業園區開發融資的新路

產業園區最重要的投資內容是園區內的基礎設施建設。投資與需求缺口的矛盾十分突出。在現階段，園區投資需求主要在于一級開發層面和二級建設層面。前者主要是指現有園區存量土地房產的收儲、回購及其改造；后者主要是指提高現在園區用地的開發強度和容積率。

在十八屆三中會確定“使市場在資源配置中起決定性作用”的改革原則及近期發布的多項鼓勵社會資本的政策（如《國家發改委關于發布首批基礎設施等領域鼓勵社會投資項目的通知》（發改基礎〔2014〕981號）、《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意意見》（國發〔2014〕60號）），園區開發可逐步由現有政府主導轉向市場主導。對于政府主導開發的園區，在新的政策條件下，園區開發公司無法再繼續以原有政府背書的方式，而只能以普通國有企業的身份進行市場融資。

國務院的《若干意見》要求產業園區“創新投融資體制”：繼續鼓勵政策性銀行和開發性金融機構對符合條件的國家級經開區基礎設施項目、公用事業項目及產業轉型升級發展等方面給予信貸支持。允許符合條件的國家級經開區開發、運營企業依照國家有關規定上市和發行中期票據、短期融資券等債券產品籌集資金。支持國家級經開區同投資機構、保險公司、擔保機構及商業銀行合作，探索建立投保貸序時融資安排模式。鼓勵有條件的國家級經開區探索同社會資本共辦“區中園”。當然，政府的財政投入、園區土地出讓金和稅收的返回、開發銀行的政策性貸款和商業銀行的商業性貸款及債券仍然是園區開發的主要資金來源。

對于產業園區開發的社會性融資來說，它需要回歸融資的本質，即項目的預期收入、現金流、收益（經營所得利潤、土地出讓金和稅收返回、有償出讓冠名權和廣告權及特許經營權等無形資源）、周期及風險等。這就要求提高土地的集約利用效率，轉變園區的產業發展方式，引入具有更高附加值的產業和企業并提升其能級，提升園區單位用地的產出和效益。以上海市的開發區為例，2013年工業產值強度最高的是上海松江出口加工區，為4363萬元/畝，而平均水平只有567萬元；利潤產出最高的是外高橋保稅區，為426萬元/畝，而平均水平只有49萬元。這說明現有產業園區的提升空間還是非常大。

除常規的融資方式以外，開發區公司已經利用一些近年來已經開始流行的非銀行渠道或產品，如信托、保險資金、證券資管、公募基金、商業銀行的理財產品、房地產基金等。但是，由于43號文的影響，在去除政府信用之后，園區開發公司的這些融資渠道也將受到影響。同時，43號文也催生了新的融資方式，主要是，①政府債，由地方政府發行一般債券和專項債券建設沒有收益或有一定收益的園區基礎設施項目；②通過PPP模式建設有一定收益的園區基礎設施。

原先已經在產業園區基礎設施建設項目中應用的一些融資方式可能會得到更大范圍和規模的應用，如項目融資。項目融資除股東投資和銀行貸款以外，主要通過BOT（建設-運營-移交，Build-Operate-Transfer）或BT（建設-移交，Build-Transfer）方式進行社會融資。對于需要專業技術管理或運營的項目，適用于BOT模式，如供水、污水處理廠等；其它的則可以應用BT模式，如道路。

近年來新出現的一些融資方式也可能會得到推廣應用。主要包括，①融資租賃，由園區開發公司發起設立特定項目公司，吸引社會資本建設基礎設施和廠房，開發區或入園企業以租賃方式獲得其使用權，并根據開發區的規劃安置進園項目；②資產證券化，將開發區的相關固定資產打包，形成特定的資產池，再以資產池為基礎發行證券融資。

對于產業園區開發公司來說，新的政策改變了其原有的融資思維和路徑，但是這也促使其回歸其市場本位，即以自身的優質設施和服務吸引企業入駐，獲得收入與盈利，成為具有自身融資能力的主體，從而建立其自我成長機制。只有當園區開發公司能夠獲得持續而穩定的收益后，它才能獲得持續的、多元的組合融資能力，形成資金循環閉環，并推動園區的建設與發展及其轉型。