12月4日，國家發(fā)改委與財政部分別在各自官網(wǎng)上發(fā)布了《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》及《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，分別從政策層面和實際操作上對政府和社會資本的合作予以指導(dǎo)，這標(biāo)志著被寄予化解政府性債務(wù)厚望、擔(dān)負(fù)城鎮(zhèn)化融資重任的PPP模式走上了有章可循之路。

回顧中國PPP的發(fā)展，大致經(jīng)歷了五個發(fā)展階段。第一階段是改革開放到1994年，屬于探索階段，代表性的項目包括廣州白天鵝酒店、北京國際飯店等。第二階段從1994年到2002年，屬于試點(diǎn)階段，“十四大”提出社會主義市場經(jīng)濟(jì)的概念后，國家計委先后推出5個試點(diǎn)項目，比如廣西來賓第一電廠等項目。第三階段是2003年到2008年，是PPP項目的發(fā)展階段，這一階段PPP項目量非常大，包括蘭州自來水項目、北京地鐵四號線等都，但這一階段的部分項目在隨后階段也引起了較大的爭議。第四階段是2009年到2012年，受金融危機(jī)影響，導(dǎo)致PPP市場受到打擊，雖然國務(wù)院出臺“非公經(jīng)濟(jì)新36條”，希望利用社會資本搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但當(dāng)時金融資源向國有企業(yè)傾斜幅度較大，社會資本的機(jī)會很小。從2013年到現(xiàn)在屬于PPP的推廣階段，十八大提出“市場在資源配置中起決定性作用”后，從去年財政工作會議至今，財政部、住建部、發(fā)改委一直在研究PPP，地方政府也開始用PPP模式引導(dǎo)建設(shè)項目。

在國內(nèi)歷次改革大潮中，上海浦東新區(qū)往往走在了國內(nèi)的前列，對PPP模式的探索也一樣，從上海市自來水浦東有限公司的引入威立雅到近期的川沙“國際智慧產(chǎn)業(yè)園區(qū)”，無不展現(xiàn)著浦東新區(qū)對PPP模式的探索和實踐。

2002年以前，上海市自來水浦東有限公司承擔(dān)浦東新區(qū)供水服務(wù)，當(dāng)時公司凈資產(chǎn)18億元，利潤率僅0.5%，管理效率低下。上海市水務(wù)局經(jīng)國際招商、資格預(yù)審、競爭性談判，并報經(jīng)上海市財政局等部門審查和市政府批示同意后，與法國威立雅水務(wù)公司正式簽署《特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議》。法國威立雅水務(wù)公司以23億人民幣購得浦東水務(wù)公司50%的股權(quán)，協(xié)議約定50年合資期限，董事長和總經(jīng)理由中方和法方輪流執(zhí)政（中方人員任董事長時，法方任總經(jīng)理；法方任董事長時，中方任總經(jīng)理），這體現(xiàn)了PPP管理模式中，管理方式的特殊作用和創(chuàng)新形式。

在該項目中，上海出讓了整個浦東供水市場的部分權(quán)益，威立雅的投資回報率高低取決于未來公司的經(jīng)營和浦東的發(fā)展，政府并未擔(dān)保回報率，外方在項目中承擔(dān)了價格風(fēng)險，這種價格不是中間價格，而是零售價格，因此屬于政策風(fēng)險。而在中國，保本微利將是政府制定水價政策的長期原則，國家計委和建設(shè)部對水價制定都有規(guī)定，因此對投資人來說水價的政策風(fēng)險并不大。合營公司成立后，威立雅迅速在浦東自來水公司建立了現(xiàn)代企業(yè)制度、管理效率大為提高，取得較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

在該項目中，威立雅水務(wù)公司以協(xié)議的方式獲得了浦東自來水50年的特許運(yùn)營權(quán)。實際上，我國大部分城市設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營是有特許權(quán)的，不過主要是隱形的特許權(quán)，只有特定企業(yè)才有權(quán)建設(shè)和運(yùn)營城市設(shè)施（通常是當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)），這種特定企業(yè)同時有義務(wù)建設(shè)和運(yùn)營這些設(shè)施。不過其特點(diǎn)往往是建設(shè)成本與政府政績有直接聯(lián)系，成本分?jǐn)偛皇且跃_的財務(wù)測算為基礎(chǔ)的，而是政府職能部門協(xié)調(diào)的結(jié)果。所以這種隱形特許權(quán)是不能直接轉(zhuǎn)讓給合資企業(yè)的，政府通過法律文件向合資企業(yè)授予特許權(quán)，簽署特許權(quán)協(xié)議是比較理想的選擇。一旦特許權(quán)問題不能很好解決，那在管網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營市場化以后，如何解決好供水管網(wǎng)和其他市政設(shè)施的關(guān)系(尤其是投資成本分?jǐn)倖栴}) 就會成為政府在管理城市設(shè)施時遇到的新課題。以前的方法可能不再適用于合資企業(yè)，政府可能需要與合資公司進(jìn)行長期談判，這種把問題留給未來的做法是不可取的。

近期，國內(nèi)第一個以智慧產(chǎn)業(yè)命名的“國際智慧產(chǎn)業(yè)園區(qū)”在浦東新區(qū)川沙鎮(zhèn)揭牌，被視作該鎮(zhèn)承接迪士尼溢出效應(yīng)的一大發(fā)展方向。在把迪士尼的輻射效應(yīng)發(fā)揮到最大，全面提升川沙新鎮(zhèn)的民生、管理、旅游國際化窗口服務(wù)等水平的同時，也將聚集全球優(yōu)秀的智慧產(chǎn)業(yè)、金融資本、文化產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)立體發(fā)展，打造川沙鎮(zhèn)旅游文化業(yè)的核心引擎。該園區(qū)同樣采取了PPP模式來進(jìn)行建設(shè)及未來的運(yùn)營，是浦東新區(qū)對PPP模式的又一次實踐。

當(dāng)然，不是所有的項目都可以采用PPP模式。采用PPP模式的項目，必須符合降低成本、提高效率、改善公共服務(wù)的要求。對于項目特性和預(yù)期服務(wù)質(zhì)量具有不確定性、難以明確項目要求，或者難以明確劃分風(fēng)險的項目，不應(yīng)采用PPP模式。

浦東新區(qū)對PPP模式的運(yùn)用在實際中確實起到了積極的作用，它的項目成果將為上海乃至中國即將展開的PPP模式的全面推廣帶來一定的借鑒意義。