國有企業也要盈利，至少也要生存，如果企業不能生存，不能可持續發展，如何給市民提供良好的出行服務呢？

最近兩年城市公交的改革發生了方向性的變化，在公交優先發展的背景下，各地紛紛展開公交企業的國有化整合，政府或國有企業購回以前轉讓出去的非國有資本的公交業務。筆者擔心，城市公交改革是否會從“一賣了之”又到“一買了之”或“一收了之”，國有化過程中，公交行業根本性的問題并沒有得到解決。

【那些年，公交改革走過的路】

首先，讓我們回顧一下近年來公交改革的歷程。

2002年以前，中國各地城市的公交行業基本上處于國有企業壟斷運營的狀態。與很多國有企業一樣，公交企業運營效率低下，服務質量普遍不高。

2002年底建設部出臺了《關于加快市政公用事業市場化進程的意見》，要求各地打破壟斷，開放城市公共交通市場。全國多個城市公交行業掀起了市場化改革的熱潮，大部分城市采取線路特許經營的模式，在本地公交市場中引入非國有資本。這一階段的改革在這個特定的時期也取得了相應成效，主要體現在經營主體企業化、投資主體多元化、資源配置市場化等方面。

然而也出現了一些問題，我們經常可以看到，一個城市中有多家不同性質、不同規模的公交企業共存，甚至同一線路上也有多家公司運營，惡性競爭愈演愈烈。不知是事故越來越多還是媒體曝光越來越透明，總之我們看到了很多自燃、撞車等惡性公交事故，也看到了很多利益糾紛導致的罷運等群體性事件。特別是從2004、2005年之后，油價的快速上漲使得公交行業公益性和公交企業經營性矛盾更加激化。另外，還有上市公司、民營企業、合資企業等性質的公交企業接受政府的財政補貼，市場對非國有股東接受補貼提出質疑。

隨著國辦發〔2005〕46號文（《關于優先發展城市公共交通的意見》）、以及建城〔2006〕288號文（《關于優先發展城市公共交通若干經濟政策的意見》）的發布，國家明確了優先發展城市公共交通的若干經濟政策，公交企業的國有化回歸、國有化整合拉開大幕。

北京，將公交資產從上市公司北京巴士中剝離，06年11月率先實行低票價，每年政府的補貼上百億元。

上海，將公交資產從上市公司巴士股份中剝離，整合上海市內的公交企業，清退社會資本，形成一區一骨干的“2+7”市場結構，即浦東浦西各一家公交企業，各郊區分別一家骨干企業。

重慶、深圳、大連、煙臺、中山、惠州、烏魯木齊、樂清、桐鄉、哈爾濱……很多城市都進行了公交國有化整合，將之前轉讓的或其他方式進入的社會資本進行回購。另外，還有更多城市正在國有化整合的過程之中。

【“游戲規則”，公交改革的關鍵】

國有化整合能解決公交行業目前存在的問題嗎？如果僅僅是“一買了之”或“一收了之”,恐怕難。

筆者認為出現目前問題的根本原因在于：在缺少科學的行業監管制度（包括成本規制、政府補貼機制、服務考核機制等）的背景下，公交行業的公益性和公交企業的盈利性矛盾逐步激化。如此，僅僅靠收歸國有，恐怕還難以解決公交行業的上述根本性問題。國有企業也要盈利，至少也要生存，如果企業都不能生存，不能可持續發展，如何給市民提供良好的出行服務呢？

我們必須要清楚，根本原因不在于企業的性質，而在于監管制度的缺位。如果有完善的配套監管制度，無論國有企業、還是民營企業或者外資企業都可以做。即我們缺少的是有效的“游戲規則”，沒有規則的情況下，我們只能跟“自己的小孩”玩了。

筆者認為，公交行業下一步的改革必須配套科學的制度建設，目前的國有化整合實則是科學、完善的制度缺位的情況不得已為之。

配套的監管制度應至少包括：制度一，建立成本規制和政府補貼機制；制度二，建立服務安全和質量考核機制。

這兩個基本制度內容及邏輯關系是：政府或財政部門按照制度一對公交企業的合理成本進行審核并依據制度規定給企業應有的補貼（考慮一定的成本收益率，下同）；按照制度二，交行業主管部門對公交企業的服務安全和質量進行考核，并和補貼金額以及企業管理層（也可以包括企業員工）的個人收益掛鉤，即考核結果要和企業的利益以及個人的利益都掛鉤，形成激勵約束。如此，公交企業在合理的成本下提供合格的服務質量，并得到相應的補貼及獎勵。當然，在制度的實施中，因為信息的不對稱，肯定還會存在一些操作問題，但是在目前現有的條件下，有規則比無規則好，盡快這個規則不能達到完美。

如果有了以上制度，筆者認為，無論國有性質的企業其他社會資本投資的企業，只要能夠提供良好的服務并愿意接受政府按照合理成本給予的應有的補貼，那么，我們有什么理由拒絕呢？

之所以出現“一刀切”的收歸國有，實則是短時期內我們的地方政府難以制定出科學的監管制度，這是政府的監管能力不夠，是政府在逃避，只能先通過國有化掩蓋了。但必須清楚，這只是權宜之計。

【政府采購，公交改革的新思路】

對于公交行業的改革，其實我們可以換一種思路——“政府采購服務”的模式。

目前我國多數城市公交補貼的思路基本是政府補貼企業，政府和企業之間的行為并不是市場行為。筆者提出來另外一種思路供大家參考：從補貼企業改為補貼終端乘客。

如果我們把公交行業簡化為三個主體，政府、公交企業、乘車居民，那么這個模式可以這樣描述：政府向公交企業采購城市公共交通服務，政府和公交企業的商業關系是純市場行為，政府向公交企業提出服務標準，政府依照準入階段約定的服務標準向公交企業進行考核，并且根據采購服務協議向公交企業支付相應費用（包括一定的收益）；政府制定居民乘車票價，公交公司收取的乘車費為代政府收取的費用，應上交給政府，收支兩條線。

這與污水廠BOT的商業模式有些類似。公交場站和運營分離，場站資產歸屬政府所有，政府向企業采購公交運營服務，場站可以由政府運營維護或委托給公交企業進行運營維護。政府收取的乘車費用用于公交場站的運營維護以及采購公交運營服務，不足部分由政府財政補足。這種思路同樣也和運營企業的性質沒有關系，只要可以提供優秀的公交服務，并接受政府的監管，無論是什么性質的企業，只要有這個運營能力、可以接受這個收益水平并承擔相應風險，都可以通過準入階段的競爭進入這個市場。

值得說明的是，在政府采購模式下，費用支付是由公交企業代收，最終是原額支付給政府，政府與企業另行結算服務費用。

在廣東佛山，曾經試行過類似的模式。在這種模式下，由于企業收入與票費收入脫鉤，企業不再片面追求乘客流量，而是按照公交行業監管部門所制定的標準提供服務。這樣既能夠帶來適度的競爭，又能夠避免傳統模式下城市公交運營過程中比較容易出現的如“飛車”、“拒載”等現象。而公交行業監管部門在調整線網線路時，由于線路冷熱不再對公交企業的盈利產生巨大影響，因此也較容易實現線網優化的目標。這在相當程度上解決了政府和企業之間的目標不一致的問題，使企業的盈利訴求在不傷害公交公益性的前提下得到保障。

當然，這種模式并非完美無缺，在實際操作中也會碰到許多困難，諸如票費收入的計算問題、服務質量考核與費用支出等等，都是在具體操作時需要仔細考慮的。這種模式有兩個關鍵點，或者說兩個非常重要的必要條件。第一，要有科學完善的監管制度，包括準入制度、成本監審及服務考核等一系列配套制度；第二，要有科學的收費機制以及先進的收費系統，建立信息化收費體系。如果具備了這兩個條件，筆者認為公交行業完全可以嘗試采用這種“政府采購服務”的模式。

公交改革一直存在較大的爭議，主要的原因還是其公益屬性和市場屬性產生的沖突，而且和人們的生活息息相關。人們對價格和服務比較敏感，容易引起社會的關注，這一點和其他公用事業的改革類似。因此，在制定公交改革方案時，一定要注意公交行業的這種公益屬性和市場屬性兼具的特性，要和整個公用事業改革、公用事業價格改革的大環境相匹配。

本文為中國投資咨詢有限責任公司政府與公共咨詢事業部譚志國原創作品，轉載請注明。