黨的二十屆三中全會指出要“更好發揮政府投資基金作用，發展耐心資本”，2024年9月國常會指出要“推動國資出資成為更有擔當的長期資本、耐心資本”；2024年12月中央經濟工作會議進一步強調“健全多層次金融服務體系，壯大耐心資本，更大力度吸引社會資本參與創業投資”。

結合近日國務院辦公廳印發的《關于促進政府投資基金高質量發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），政府投資基金將構建更加科學高效的政府投資基金管理體系，進入高質量發展的新階段。

本文將詳細解讀政府投資基金在資金募集、投資方向、管理優化和退出機制等方面的新動向和新舉措，并深入剖析政府投資基金的發展現狀、政策推動下的全鏈條堵點疏通，以及未來的發展趨勢。

一、政府投資基金發展現狀

一是國有資金成為私募股權市場的主要資金來源。2021年以來，我國私募股權投資市場受到多重沖擊，各級政府積極協同國資平臺出資設立投資基金，引導助推產業高質量發展，發揮市場穩定器作用，成為市場資金主體。

根據清科研究，截至2024年上半年，我國累計設立政府引導基金2126只，總目標規模12.82萬億元；2021年至2024年上半年，我國政府投資基金及出資平臺占全市場新募集基金規模的比例從32.1%提升至46.9%，疊加國有產業資本、國有金融機構等，國有資金的整體占比從73.2%提升至81.2%。

二是基金投資項目結構進一步向“硬科技”領域集聚。在國家及產業政策指引下，投資項目進一步向“硬科技”領域集聚，攻堅“卡脖子”難題，重點布局戰略性新興產業與未來產業。

根據清科研究，2024年上半年，三大重點科技領域半導體與電子設備、IT與人工智能、生物技術與醫療健康分別占全市場投資額的18%、22%、16%，主要新型制造業領域（機械制造、汽車、化工、清潔能源）合計占比約29.7%，相比2021年的13.2%大幅提升，而居民消費與模式創新領域（互聯網、電信及增值服務、娛樂傳媒、食品飲料、連鎖零售）合計僅占約8%，相比2021年的20%大幅下降。

三是創業投資在政策驅動下，項目占比持續提高。順應“硬科技”與新興科技產業發展特征，私募股權投資機構紛紛向項目生命周期的前期延伸，前瞻性布局新興科技、孵化初創項目。

根據清科研究，2024年上半年，創業投資基金占全市場新募集基金規模的35%，相比2021年提升5個百分點；創業期（種子期、初創期）投資項目占全市場新增投資規模的28%，相比2021年提升6個百分點。同時更多地方政府在引導基金管理辦法修訂中明確提出重點支持種子類、天使類和創投類基金，并優化相關管理制度。

各項目階段在私募股權投資中的金額占比

資料來源：清科研究，中國投資咨詢整理

四是行業競爭加劇，國資機構的地位不斷攀升。《私募投資基金登記備案辦法》及配套指引、《私募投資基金監督管理條例》等文件先后印發實施，倒逼大量運作不合規、管理基金“空殼化”的基金管理人進行注銷。同時，國有基金管理人發揮管理合規、政府資源等優勢，市場占有率不斷提升。規模越大的基金中，國有基金管理人的占比越高。

根據清科研究，2023年至2024年上半年新成立的基金中，國有基金管理人在認繳規模不到1億元的小型基金中占比約30%，在認繳規模1億元～30億元的中型基金中約占比約60%～70%，而在認繳規模30億元以上的大型基金中約占比約85%～100%。

國有私募股權基金管理人在新募集人民幣基金占比情況

資料來源：清科研究，中國投資咨詢整理

二、政策推動疏通“募投管退”全鏈條堵點

各級政府部署優化國有投資基金相關制度，促進其更好地服務國家戰略。2024年12月國常會研究促進政府投資基金高質量發展政策舉措，指出要“構建科學高效的管理體系”“完善不同類型基金差異化管理機制”“營造鼓勵創新、寬容失敗的良好氛圍”。

各部委、各地方積極落實國務院文件要求，開展制度創新，相繼提出“以大膽資本引領創投機構投早投小投硬科技”“優化提升政府性投資基金引導帶動作用”“支持國資基金大膽試錯”等；2024年12月國資委、發改委聯合出臺政策措施，以“推動中央企業創業投資基金高質量發展”，探索建立更加包容審慎的新產業新業態新模式國資監管體系。

本次《指導意見》更加系統、全面地規范引導政府投資基金發展，提出促進形成規模適度、布局合理、運作規范、科學高效、風險可控的政府投資基金高質量發展格局，對資金端、投資端、管理端以及退出端均有涉及：

資金端，《指導意見》提出，政府投資基金要聚焦重大戰略、重點領域和市場不能充分發揮作用的薄弱環節，吸引帶動更多社會資本，支持現代化產業體系建設，加快培育發展新質生產力；發揮基金作為長期資本、耐心資本的跨周期和逆周期調節作用，積極引導全國社會保障基金、保險資金等長期資本出資；規范各類政府出資預算管理，財政部門要結合基金投資進展和結余資金情況合理安排出資；嚴禁地方政府通過違法違規舉債融資進行出資，不得新增地方政府隱性債務等。

后續預計各級政府基金將嚴格預算與出資管理，對于社會資本關注的基金定位、出資比例、存續期限等作出新的優化調整，拓展長期資金來源。

投資端，《指導意見》提出，按照投資方向，政府投資基金主要分為產業投資類基金和創業投資類基金。產業投資類基金重點投資產業鏈關鍵環節和延鏈補鏈強鏈項目，創業投資類基金要提升自主創新能力和關鍵核心技術攻關能力，解決重點關鍵領域“卡脖子”難題；優化基金投資方式，新設政府投資基金可采取母子基金或直投項目方式進行投資，鼓勵創業投資類基金采取母子基金方式，子基金原則上以直投項目方式進行投資，控制基金層級，防止多層嵌套影響政策目標實現；不以招商引資為目的設立政府投資基金，鼓勵降低或取消返投比例等。

后續預計基金管理機構將區分產投與創投，制定差異化的投資策略，圍繞國家戰略新興行業及未來產業加強研究積累，增加與產業方、科研院所等合作交流，在正向激勵政策導向下，逐步恢復市場投資信心。

管理端，《指導意見》提出，明確對基金設立的分級管理要求，政府出資設立基金要充分評估論證并按規定履行審批程序；完善不同類型基金差異化管理機制，對創業投資類基金可適當提高政府出資比例、放寬基金存續期要求、延長基金績效評價周期，對產業投資類基金應根據產業類型、階段、分布特點合理設置管理要求，突出支持重點；加強統籌管理與布局規劃，推動基金整合優化、形成合力，防止重復投資和無序競爭；健全政府投資基金治理結構，建立科學規范的運作管理和投資決策機制；充分發揮基金管理人作用，實現政府引導、市場化運作和專業化管理的有機統一，基金管理人原則上采取市場化方式遴選確定；健全基金績效管理，重點關注政策目標綜合實現情況，體現激勵約束；建立健全容錯機制，不簡單以單個項目或單一年度盈虧作為考核依據，完善免責認定標準和流程；健全風險防控體系，嚴肅財經紀律等。后續預計縣級政府受限設立基金的情況下，省級、地市級將強化基金統籌管理與風險防控體系建設，對盡職調查與可行性研究工作提出更高質量要求，同時在服務國家戰略、財務收益、運作合規性等方面進行綜合問效。

退出端，《指導意見》提出，研究制定政府投資基金退出政策指引，完善不同類型基金的退出政策；拓展基金退出渠道，推動區域性股權市場規則對接、標準統一，鼓勵發展私募股權二級市場基金（S基金）、并購基金等；完善多層次資本市場體系，提高新三板和區域性股權市場服務股權投資的能力，拓寬政府投資基金退出渠道；完善基金退出機制，探索簡化項目退出流程，優化政府投資基金份額轉讓業務流程和定價機制，推動完善政府投資基金評估體系，構建更加暢通的退出機制等。

后續預計“堰塞湖”現象短期內仍將突出存在，隨著多層次資本市場體系建設逐步完善，基金份額及項目退出路徑多元化、便利化，伴隨著財政資金的逐級回流，將加速資金循環，進一步增強政府基金對社會資本的吸引力。

三、政府投資基金發展趨勢研判

一是體制機制不斷優化完善，以打通堵點、解決難點。政策將著力于拓展國有投資基金市場化、法治化、專業化運作的空間，具體舉措包括放寬子基金存續期要求，降低子基金返投比例要求并放寬認定口徑，提升產業基金活力與積極性；根據投資策略合理設置容錯率，按照“三個區分開來”要求建立盡職合規免予問責機制，破解投資機構對于創投項目“不想投、不敢投”的困境；引入基金管理機構競爭遴選機制，要求管理人提升專業化、市場化水平，多方構建市場化科創孵化和產業投融資機制等。

二是強監管時代，專業、項目、服務有優勢的機構有望脫穎而出。行業監管機制顯著完善，持續推動創投基金管理人市場優勝劣汰，并倒逼大量合規性較弱、效益性較差的基金管理人進行注銷。同時，大量政府投資基金由脫胎于城投行業的當地國資企業進行管理，導致資金閑置、低效投資等一系列問題。市場分化加劇下，大型LP資金越發向具備良好品牌與投資履歷的大型管理機構集中，中小機構資金募集難度加大。頭部機構聚焦專業投研能力、優質項目渠道、企業服務能力等關鍵要素培育核心競爭力，提升基金管理專業化、市場化水平。

三是創投資本市場成為助推科創產業發展的關鍵要素。創投基金是與科創企業融資需求與風險特征最匹配的融資工具，可為被投企業提供長期資金與經營賦能，如美國創投市場與納斯達克市場等形成多層次資本市場體系，孕育出超一半的“獨角獸”企業，推動人工智能大模型等尖端科創產業繁榮發展。在國內市場，科創基金主要因缺乏耐心資本、市場化長期資金較少、退出結構單一等問題，也有望在系列政策驅動下迎來改善，國有資本也將發揮更大作用。

綜上所述，政府投資基金在當前政策的推動下，將不斷完善“募投管退”機制，邁向高質量發展的新階段。通過優化體制機制、強化監管以及提升市場化運作水平，政府投資基金將更好地發揮其在支持國家戰略、促進產業升級和推動科技創新中的重要作用。

未來，具備專業優勢、項目資源和服務能力的機構將在市場競爭中脫穎而出，為科創產業的發展提供更強有力的支持，助推地方經濟高質量發展。