2024年10月，中共中央、國務(wù)院公開發(fā)布《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》，圍繞加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用、充分釋放公共數(shù)據(jù)要素潛能部署一系列舉措，并提出共享、開放和授權(quán)運(yùn)營三種開發(fā)利用模式。其中，授權(quán)運(yùn)營模式與公共數(shù)據(jù)商業(yè)化開發(fā)最為匹配，能夠引入市場(chǎng)主體開發(fā)公共數(shù)據(jù)、并通過市場(chǎng)化機(jī)制為其開發(fā)投入提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；授權(quán)運(yùn)營模式因涉及主體較多，在權(quán)屬界定、實(shí)施流程、收益分配等方面存在較多制度性難點(diǎn)，需要政策文件進(jìn)行明確。

2025年1月，作為落實(shí)《意見》要求的重要舉措，國家發(fā)改委、國家數(shù)據(jù)局公開印發(fā)《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營實(shí)施規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“《授權(quán)規(guī)范》”）、《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《管理辦法》”）、《關(guān)于建立公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營價(jià)格形成機(jī)制的通知》（以下簡(jiǎn)稱“《價(jià)格機(jī)制》”）三份文件，就公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營模式給出詳細(xì)的制度安排。三份文件的發(fā)布，標(biāo)志著公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用“1+3”政策體系初步構(gòu)建完成，有助于進(jìn)一步激發(fā)供數(shù)動(dòng)力和用數(shù)活力，更好發(fā)揮公共數(shù)據(jù)資源在數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置改革中的先導(dǎo)作用。

下面，本文將結(jié)合國家數(shù)據(jù)局印發(fā)的三份文件，簡(jiǎn)要梳理開展公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營工作的主要制度、實(shí)施路徑、重點(diǎn)要求和重要配套工作。

一、界定行政權(quán)責(zé)，做好公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)頂層建設(shè)

（一）國家數(shù)據(jù)局宏觀統(tǒng)籌，省部級(jí)數(shù)據(jù)管理部門監(jiān)督管理，促進(jìn)數(shù)據(jù)資源整合與開發(fā)。國家數(shù)據(jù)局負(fù)責(zé)全國公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理，加強(qiáng)政策、業(yè)務(wù)指導(dǎo)；省級(jí)數(shù)據(jù)管理部門做好對(duì)本地區(qū)授權(quán)運(yùn)營工作的監(jiān)督管理，發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用，強(qiáng)化數(shù)據(jù)資源整合；國家行業(yè)主管部門數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)推動(dòng)本部門公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營工作，指導(dǎo)加強(qiáng)本行業(yè)進(jìn)行授權(quán)的數(shù)據(jù)資源管理；縣級(jí)以上地方人民政府、國家行業(yè)主管部門對(duì)各自所持有的公共數(shù)據(jù)組織開展授權(quán)運(yùn)營活動(dòng)，可以結(jié)合授權(quán)模式，確定具體實(shí)施機(jī)構(gòu)（一般為地方或國家行業(yè)主管部門下屬的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)）。

（二）基于信息安全考量，審慎確定公共數(shù)據(jù)的可授權(quán)范圍。公共數(shù)據(jù)納入授權(quán)運(yùn)營范圍，需落實(shí)數(shù)據(jù)分類分級(jí)保護(hù)制度要求，以不危害國家安全、公共利益，不侵犯商業(yè)秘密和個(gè)人隱私、個(gè)人信息權(quán)益等合法權(quán)益為前提。因此，公安局?jǐn)?shù)據(jù)、國安局?jǐn)?shù)據(jù)等蘊(yùn)含大量敏感信息的公共數(shù)據(jù)，應(yīng)嚴(yán)格結(jié)合數(shù)據(jù)合規(guī)脫敏的技術(shù)能力，審慎確定可授權(quán)運(yùn)營的范圍。

二、梳理實(shí)施路徑，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化

公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)有兩個(gè)主要步驟：首先，由相關(guān)數(shù)據(jù)管理部門牽頭或指導(dǎo)編制公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營實(shí)施方案；然后，由相關(guān)實(shí)施機(jī)構(gòu)選擇公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營機(jī)構(gòu)并簽署協(xié)議。兩個(gè)步驟中，需要關(guān)注的重點(diǎn)包括：

（一）公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)實(shí)施方案應(yīng)包含擬提供公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)清單，可見實(shí)施機(jī)構(gòu)在方案編制階段就應(yīng)對(duì)公共數(shù)據(jù)的應(yīng)用場(chǎng)景形成清晰的構(gòu)想。同時(shí)，清單既應(yīng)包括有償支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的類別，也應(yīng)包括無償支持公共治理、公益事業(yè)的類別，體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益兼顧的原則；

（二）公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)實(shí)施方案、公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)協(xié)議的審議分別納入當(dāng)?shù)厝嗣裾?國家行業(yè)主管部門部（委、局）務(wù)會(huì)、實(shí)施機(jī)構(gòu)的“三重一大”決策范圍，從而確保授權(quán)運(yùn)營工作嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，維護(hù)國家數(shù)據(jù)安全和個(gè)人隱私；

（三）實(shí)施機(jī)構(gòu)需要通過公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、談判等公平競(jìng)爭(zhēng)方式選擇運(yùn)營機(jī)構(gòu)，同時(shí)運(yùn)營機(jī)構(gòu)應(yīng)符合國家數(shù)據(jù)安全保護(hù)要求并具備相關(guān)管理和技術(shù)服務(wù)能力。未來，實(shí)施機(jī)構(gòu)不可簡(jiǎn)單將公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)至當(dāng)?shù)貒蟮染哂嘘P(guān)聯(lián)關(guān)系的企業(yè)，而應(yīng)嚴(yán)格考量、比對(duì)相關(guān)候選企業(yè)的業(yè)務(wù)能力后作出決定；

（四）相比征求意見稿，《授權(quán)規(guī)范》正式稿新增“招標(biāo)、采購、談判文件有關(guān)授權(quán)運(yùn)營協(xié)議內(nèi)容應(yīng)充分征求各方意見”的要求。未來，進(jìn)行公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營工作，需要加強(qiáng)與咨詢機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、IT服務(wù)機(jī)構(gòu)等專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的通力協(xié)作。

三、落實(shí)重點(diǎn)要求，確保授權(quán)工作全生命周期安全合規(guī)

（一）落實(shí)反壟斷要求。《授權(quán)規(guī)范》要求防止獲授權(quán)的公共數(shù)據(jù)運(yùn)營機(jī)構(gòu)濫用行政權(quán)力或市場(chǎng)支配地位、從事壟斷行為，主要方式為限制運(yùn)營機(jī)構(gòu)不得直接或間接參與授權(quán)范圍內(nèi)已交付的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)再開發(fā)，同時(shí)鼓勵(lì)其他經(jīng)營主體對(duì)運(yùn)營機(jī)構(gòu)交付的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)再開發(fā)，繁榮數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)。實(shí)際工作中，多數(shù)地方政府通過兩級(jí)開發(fā)模式規(guī)避壟斷問題，首先授權(quán)至具有相關(guān)業(yè)務(wù)能力、資本實(shí)力的地方國企進(jìn)行公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)治理、安全等前期開發(fā)工作，然后授權(quán)至多個(gè)市場(chǎng)化企業(yè)進(jìn)行終端應(yīng)用的開發(fā)。此外，公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品與服務(wù)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)管理，也是一種限制壟斷的方式。

（二）落實(shí)數(shù)據(jù)保護(hù)要求。相比征求意見稿，《授權(quán)規(guī)范》《管理辦法》正式稿中明確《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》等法律法規(guī)作為政策根據(jù)，體現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)安全的重視。結(jié)合政策文件要求，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)重視數(shù)據(jù)分類分級(jí)管理，建立健全安全可控的開發(fā)利用環(huán)境，嚴(yán)防原始公共數(shù)據(jù)資源直接進(jìn)入市場(chǎng)；運(yùn)營機(jī)構(gòu)應(yīng)履行數(shù)據(jù)安全主體責(zé)任，加強(qiáng)內(nèi)控管理、技術(shù)管理和人員管理，不得超授權(quán)范圍使用公共數(shù)據(jù)資源，嚴(yán)防數(shù)據(jù)加工、處理、運(yùn)營、服務(wù)等環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)。

（三）防范違規(guī)逐利行為。近年來，部分陷入債務(wù)化解與資金短缺困境的地方政府與國企，尋求通過公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)進(jìn)行快速變現(xiàn)，產(chǎn)生一些違規(guī)案例。《授權(quán)規(guī)范》在兩個(gè)層面對(duì)此進(jìn)行防范：

一是防止設(shè)立不合理的收費(fèi)項(xiàng)目。《授權(quán)規(guī)范》中特別提出“堅(jiān)決防止以數(shù)謀私”。值得一提的是，2024年12月國務(wù)院《關(guān)于2023年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問題整改情況的報(bào)告》中也提出了“關(guān)于利用政務(wù)數(shù)據(jù)牟利成為新苗頭的問題”。

二是防止違規(guī)資產(chǎn)化融資的問題。《授權(quán)規(guī)范》中規(guī)定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營期限原則上不超過5年，大大低于市場(chǎng)預(yù)期，這一規(guī)定或主要出于防范地方政府通過類似特許經(jīng)營的模式，對(duì)公共數(shù)據(jù)資源打包授權(quán)、獲取融資的舉動(dòng)。同時(shí)，運(yùn)營機(jī)構(gòu)也應(yīng)有效識(shí)別和管控?cái)?shù)據(jù)資產(chǎn)化、數(shù)據(jù)資產(chǎn)資本化不當(dāng)操作帶來的安全隱患，切實(shí)防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)。

四、扎實(shí)開展配套工作，夯實(shí)授權(quán)工作基礎(chǔ)

（一）進(jìn)行公共數(shù)據(jù)資源登記。根據(jù)《管理辦法》，國家和地方數(shù)據(jù)管理部門需設(shè)立或指定事業(yè)單位，作為公共數(shù)據(jù)資源登記機(jī)構(gòu)。納入授權(quán)運(yùn)營范圍的公共數(shù)據(jù)資源，必須進(jìn)行數(shù)據(jù)資源登記；未納入授權(quán)運(yùn)營范圍的公共數(shù)據(jù)資源，企業(yè)主體利用公共數(shù)據(jù)資源加工形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，公共服務(wù)企業(yè)持有或管理的公共數(shù)據(jù)資源及形成的產(chǎn)品和服務(wù)，鼓勵(lì)進(jìn)行數(shù)據(jù)資源登記。實(shí)務(wù)開展中，企業(yè)主體可主動(dòng)對(duì)自身公共數(shù)據(jù)資源或產(chǎn)品服務(wù)進(jìn)行登記，從而有效保護(hù)自身財(cái)產(chǎn)權(quán)益。其他關(guān)注點(diǎn)包括：一是要建設(shè)國家級(jí)、省級(jí)兩個(gè)層級(jí)的公共數(shù)據(jù)資源登記平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)全國層面的登記信息互聯(lián)互通、登記結(jié)果統(tǒng)一賦碼；二是《登記辦法》正式稿中登記機(jī)構(gòu)的職能從原征求意見稿中的“審查”修改為“形式審核”，因此審核重點(diǎn)或?qū)橄嚓P(guān)事實(shí)性的核對(duì)工作，以及對(duì)數(shù)據(jù)合規(guī)性的審查。

（二）確定公共數(shù)據(jù)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《價(jià)格機(jī)制》，基于地方政企單位所持有公共數(shù)據(jù)開發(fā)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，需納入地方定價(jià)目錄；基于中央和國家機(jī)關(guān)及其直屬機(jī)構(gòu)、中央企業(yè)所持有公共數(shù)據(jù)開發(fā)形成的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，需納入中央定價(jià)目錄。定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)包括三個(gè)層次：發(fā)改部門會(huì)同數(shù)據(jù)管理部門核定運(yùn)營機(jī)構(gòu)最高準(zhǔn)許收入；實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)一步制定各類產(chǎn)品和服務(wù)的上限收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；運(yùn)營機(jī)構(gòu)進(jìn)一步確定具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。其他關(guān)注點(diǎn)包括：一是定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)按照“補(bǔ)償成本、合理盈利”的原則制定，最高準(zhǔn)許利潤率依據(jù)前一年10年期國債平均收益率加不超過6個(gè)百分點(diǎn)確定；二是出于公共數(shù)據(jù)相關(guān)產(chǎn)品及服務(wù)尚在開發(fā)初期、定價(jià)依據(jù)不完善的顧慮，設(shè)置了多個(gè)層次的定價(jià)調(diào)整機(jī)制；三是基于公共數(shù)據(jù)的民生屬性，需及時(shí)調(diào)整定價(jià)過高、社會(huì)反應(yīng)強(qiáng)烈的收費(fèi)。

五、結(jié)語

公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用政策體系既已初步構(gòu)建，各級(jí)政府、企事業(yè)單位可積極推動(dòng)管轄范圍內(nèi)公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用工作，以安全合規(guī)為底線，以創(chuàng)新應(yīng)用為目標(biāo)，將開展公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營工作為“先手棋”，構(gòu)建公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源的合規(guī)治理、高效利用和價(jià)值釋放。