國家發改委就全面貫徹黨中央、國務院一攬子增量政策舉行新聞發布會時明確提出，“將加強城市更新的重點建設，健全完善可持續的更新改造機制，積極推進城市基礎設施提升改造，充分釋放我國新型城鎮化的巨大潛力，形成新的經濟增長點。”

實施城市更新行動是轉變城市發展方式、實現高質量發展的重大戰略舉措，隨著新質生產力的提出，城市更新工作也面臨著新的機遇和挑戰。以城市更新助推新質生產力發展，以新質生產力賦能城市更新，將是當前及今后一段時期值得研究的新課題。

一、城市更新——城市發展新概念

城市更新，通常是指根據城市規劃和規定程序，對特定城市建成區進行城市空間形態和功能的整治、改善、優化，從而實現房屋使用、市政設施、公建配套等全面完善，進而實現產業結構、環境品質、文化傳承等全面提升的建設活動。

城市更新按照方式不同可劃分為三類：

第一類是拆除重建類城市更新項目，主要包括城中村改造、舊工業區改造、舊住宅區改造、舊商業區改造等，拆除重建類城市更新是城市成熟片區增加公共服務設施的主要來源之一；

第二類是綜合整治類城市更新，主要指改善消防設施、基礎設施和公共服務設施，也包括對建筑物的節能改造，以及對沿街立面、城市環境的治理等，但不改變建筑主體結構和使用功能；

最后一類是功能改變類城市更新，指改變部分或者全部建筑物使用功能，但不改變土地使用權的權利主體和使用期限，保留建筑物的原主體結構。

需要強調的是，城市更新不是靜態的復制粘貼，而是動態的有機進化，涉及城市的方方面面，包括建筑物的修繕重建、公共空間的優化設計、社區功能的再定義，以及城市經濟生態的重構等，整個過程沒有一套固定的標準模板，也正是這種靈活性與多樣性，賦予了城市持續的生命力與創新力。

二、城市更新——歷史的必然選擇

（一）再生與重塑，城鎮化必經之路

建國初期，我國的城鎮化率僅為10.64%。在后續30年里，計劃經濟體制、戶籍制度等對于資源、人口等要素自由流動形成了諸多限制。我國城鎮化發展較為緩慢，至1978年底國內的城鎮化率尚不足18%，且城市發展模式單一粗放，城市公共基礎設施相對較差。改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，城鎮化率迅速提高。

2011年，我國城鎮化率首次突破50%，且于2023年末達66.16%，城鄉結構發生巨大變化。根據測算，我國的城鎮化率每提高1個百分點，可拉動約萬億元新增投資需求和2000多億元新增消費需求。因此，國內城鎮化水平不斷提高、城市規模逐步擴大正是我國經濟發展不斷提升、綜合實力顯著增強、人民生活日益改善的生動縮影。

然而，在城鎮化加速推進過程中，由于人類經濟、社會發展與環境的不協調，勢必會產生一系列問題，例如建設用地使用粗放低效、城市管理服務與實際需求偏離、工業化加速帶來環境污染、基礎設施老舊、城鎮空間分布不合理等等，這些問題不僅影響了城市的可持續發展，也降低了居民的生活質量。因此，城市建設的“改舊換新”尤為重要，對城市存量空間的優化和再利用，可以推動新型城鎮化高質量發展。

2019年中央經濟工作會議提出，要加大城市困難群眾住房保障工作，加強城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮老舊小區改造，大力發展租賃住房，這是“城市更新”一詞首次在中央正式會議中被提及。2020年7月，國務院辦公廳出臺《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，將城市更新從學術概念變成政策概念，正式納入中央文件之中。

但從廣義范疇看，城市更新并不是一項全新工程，實際上它與我國的城鎮化建設相伴而生，貫穿于城市發展的各個階段，并隨著城市化進程不斷完善著自身內涵。

在20世紀50年代，城市更新工作主要著眼于舊城區棚戶和危房改造，以保證居民的基本生活問題。2000年以后，各地著重推行城鎮棚戶區、老舊小區和廠房改造升級、城市基礎設施補短板等，這些亦屬于城市更新的范疇。如今，城市更新作為推動中國特色社會主義現代化城市高質量發展的綜合愿景和治理行動，進一步擴展到了城市結構、功能體系、產業結構、資源配置更新與升級等方方面面。

（二）戰略定調，政策指引持續發力

2020年10月，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出實施城市更新行動。2021年3月，“城市更新”首次寫入政府工作報告，并在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中被明確。至此，城市更新正式提升為國家戰略。

近年來，全國積極探索城市增量建設到存量優化的多種模式，城市更新行動帶來的綜合性成效逐步顯現。

全國層面，各項指導意見、資金支持相繼落地。“城中村”改造相關金融舉措加速落地，專項借款授信超萬億；發改委在近兩年安排了中央預算內投資、增發國債資金和超長期特別國債資金共超過4700億，重點支持城市燃氣、排水等地下管網改造和城鎮老舊小區改造等城市更新項目。據住建部數據統計，截至2024年上半年，全國已實施城市更新項目超6.6萬個，累計完成投資2.6萬億元。

地方層面，各地政府積極響應國家號召，結合本地實際情況，進行城市更新模式的探索和嘗試。截至目前，全國已有400多個城市成立了城市更新工作領導小組，負責制定和實施城市更新計劃。此外，已有84個城市出臺了管理辦法，300多個城市編制了城市更新專項規劃，為城市更新工作的順利開展提供了組織和制度保障。

（三）聯動與互促，發展新質生產力重要支撐

城市更新的核心動力就是“求新求變”，通過對新技術的運用和對潛能的充分挖掘，應對生產者、生產對象、生產方式，以及生活方式的新需求，實現更高的物質與人文價值，這為新質生產力發展提供了空間支點和重要實踐場所。發展新質生產力與推動城市更新之間相互促進、深度融合并協同發展，以城市更新賦能新質生產力，以新質生產力助力城市更新發展，有利于實現城市高質量發展和人民生活水平的持續提高。

一方面，發展新質生產力是推動城市更新的催化劑。首先，新質生產力強調技術革命性突破，這包括數字技術、人工智能、新工藝新材料等領域的創新。這些新技術為城市更新提供了強大的技術支持，使得城市空間形態和功能的整治、改善、優化更加高效和精準。其次，新質生產力涉及生產要素創新性配置和產業深度轉型升級，將加速推動城市產業結構的優化和調整，為城市更新注入新的活力。再者，新質生產力發展還能促進城市更新管理理念和制度的革新，有利于各部門在城市更新建設中更加關注資源合理配置和利益均衡。

另一方面，推進城市更新也能促進新質生產力的發展。在城市更新過程中，需要對舊城區進行改造、升級和優化，這為新技術、新業態和新模式提供了廣闊的應用場景和市場需求。例如，在智慧城市建設中，人工智能、大數據等技術的應用需要城市更新提供的基礎設施和平臺支持。而通過打造宜居、韌性、智慧城市，可以有效增強城市競爭力，吸引更多的優秀人才和企業入駐，進一步帶動城市經濟的發展和新質生產力的提升。

三、城市更新——發展困境與破局思考

城市更新是一項綜合性、系統性的復雜工程。當前，我國的城市更新正處于提質增效的關鍵階段，仍然存在若干亟待解決的難點和痛點。

一是融資難度較大。城市更新項目通常對資金需求量大，存在成本投入大、建設周期長、投資回報率不確定的問題，這導致大量的城市更新項目主要依賴于政府財政支持或銀行貸款，社會資本參與率較低。

二是城市規劃與實施匹配難題。眾所周知，各地方的發展規劃、年度工作重點會結合實際情況進行不定期調整，這就容易導致城市更新項目的前期策劃具有較大不確定性，且在實施過程中可能面臨政策變動帶來的風險。此外，城市更新項目多為非標準化項目，政策多為“一事一議”，增加了項目實施的復雜性，且項目全流程大多涉及不同政府部門的審批，存在審批流程不清晰、審批時間不確定的風險。

三是缺乏系統性和延續性。過去的城市更新項目往往側重于物理空間的改造和升級，如舊城改造、老舊小區整治等，而對產業整體統籌規劃考慮較少，也無法與地域特色形成有效互動，產業結構和經濟活力并未得到顯著提升，難以形成具有競爭力的產業集群。即便有優質項目落實，后續的運營管理也常常得不到重視，使得項目的持續“造血”能力不足。

四是利益協調難度較大。城市更新項目往往涉及政府、開發商、居民、企業等多個利益主體，不同主體間利益通常存在不同的訴求和期望。例如，政府可能希望提升城市形象、改善居民生活環境；開發商可能追求經濟效益最大化；居民可能更關注拆遷補償、安置條件等；企業則可能希望得到最優化的補貼政策和政府持續性的支持等等。這些不同的訴求和期望使得利益協調變得異常復雜，往往難以形成統一的認識和行動，進而影響了項目建設或者產業升級最終效果。

應對上述難點問題，可以著重從以下幾方面入手：

一是優化投融資機制，創新融資模式。地方政府應結合地域特點和經濟發展情況，因地制宜采用不同融資模式及組合，在放大政府投資模式引導功能的同時，鼓勵企業和社會資本積極參與城市更新項目，整合各方資源優勢，形成多元化的投資主體和利益共享機制。此外，還可以探索資產證券化、基礎設施REITs、城市更新基金等新型融資方式，為城市更新項目提供長期穩定的資金來源。

二是注重產業資源整合，加強產業導入。城市更新不僅僅是空間形態的改造，更是產業內容的升級換代。地方政府應加強與專業機構的接洽與合作交流，明確城區的產業定位和發展方向，注重引入符合本地城市發展方向和產業規劃的新產業、新業態，形成與重要產業方利益捆綁的共商、共建、共贏的合作新機制，推動城市產業結構的優化升級。

三是強化科技支撐，推動城市智慧化建設與管理。未來，應將智慧城市理念融入城市更新中，通過智能化、信息化手段提升城市管理和服務水平，充分利用大數據、云計算、物聯網等數字技術，對城市更新項目進行精準管理和智能監控，提高更新效率和質量。此外，在“雙碳”背景下，還應側重打造綠色智慧建筑、綠色智慧低碳社區和數字園區等不同維度的生態空間聚落，促進能源的再生利用和良性循環，構建生態友好的城市環境。

四是加強多方協調合作，形成發展共識。地方政府作為城市更新的主導者，應確保政策的一致性和連續性，為城市更新提供良好的政策環境。同時，政府、企業、金融機構、專業服務機構等相關參與主體應密切合作聯系，促使各方充分發揮各自在資金、技術、專業知識和管理方面的優勢，實現不同利益的有效協調，共同推動城市更新的順利推進。

總而言之，城市更新作為推動城市高質量發展的戰略舉措，不僅涉及城市空間形態和功能的整治、改善、優化，而且關乎城市產業結構、環境品質、文化傳承等方面的全面提升。

隨著城鎮化進程的加速，城市更新已成為解決城市發展中出現的問題、提升居民生活質量、拉動經濟增長的關鍵途徑。面對城市更新過程中的諸多挑戰，我們需要創新融資模式、推動產業升級、建設智慧城市、協調各方利益，共同推動城市更新項目的順利實施，實現城市的可持續發展和居民生活水平的持續提升，共創宜居、智慧、韌性城市。