9月19日，財政部公布《關(guān)于八起地方政府隱性債務(wù)問責(zé)典型案例的通報》，這是2022年5月以來，財政部第四次針對新增政府隱性債務(wù)的案例通報。財政部此舉再次表明，中央將始終保持高壓態(tài)勢，對新增隱債和化債不實等違法違規(guī)行為零容忍。

2018年7月，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》（中發(fā)〔2018〕27號），明確了我國地方政府隱性債務(wù)管理的總體要求。本次通報的違規(guī)行為均在2018年之后，說明部分地區(qū)“在貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署方面，有令不行、有禁不止”。

本次通報的8起典型案例，涉及國有企事業(yè)單位代政府融資、代理銀行墊付資金、墊資建設(shè)政府投資項目、化債不實、違規(guī)運作特許經(jīng)營項目等類型，均為各地實踐中經(jīng)常遇到的情況，警示意義明顯。

以下，針對不同類型的違規(guī)行為，逐一進行解讀。

一、國有企業(yè)或事業(yè)單位代政府融資

1.天津市天津港保稅區(qū)向地方國有企業(yè)直接借款新增隱性債務(wù)73.97億元

2018年6月至2023年5月，依據(jù)天津港保稅區(qū)黨委常委會會議紀要，決定由天津港保稅區(qū)管理委員會向天津保稅區(qū)投資控股集團有限公司及其子公司天津天保國際物流集團有限公司累計借款147.32億元，并全部轉(zhuǎn)借給天津臨港投資控股有限公司用于償還其存量債務(wù)。截至2023年5月，天津港保稅區(qū)管理委員會已歸還天津保稅區(qū)投資控股集團有限公司及其子公司天津天保國際物流集團有限公司27.57億元，借款余額為119.75億元。扣除用于地方政府隱性債務(wù)統(tǒng)計監(jiān)測系統(tǒng)中存量債務(wù)“借新還舊”的45.78億元后，剩余部分形成新增隱性債務(wù)73.97億元。

2.遼寧省營口市鲅魚圈區(qū)向地方國有企業(yè)借款新增隱性債務(wù)19.96億元

2022年至2023年6月，依據(jù)營口市鲅魚圈區(qū)政府印發(fā)的《關(guān)于化解債務(wù)籌集資金備忘錄》，營口市鲅魚圈區(qū)財政局向地方國企借款15.37億元、其他企業(yè)等借款4.59億元，將全部借款納入城建專戶統(tǒng)籌使用，形成新增隱性債務(wù)19.96億元。

3.江西省撫州市東鄉(xiāng)區(qū)通過地方國有企業(yè)借款新增隱性債務(wù)3.4億元

2022年3月至12月，撫州市東鄉(xiāng)區(qū)財政局以退回資本公積名義從撫州市東鄉(xiāng)區(qū)工業(yè)與科技創(chuàng)新投資集團有限公司、撫州市東鄉(xiāng)區(qū)城市投資發(fā)展有限公司2家區(qū)屬國有企業(yè)調(diào)入融資資金3.4億元統(tǒng)籌使用，形成新增隱性債務(wù)3.4億元。

4.吉林省通化市梅河口市以公立醫(yī)院等為主體貸款新增隱性債務(wù)2.98億元

2020年12月，依據(jù)梅河口市政府會議紀要，原梅河口市中心醫(yī)院（現(xiàn)吉林大學(xué)第一醫(yī)院梅河醫(yī)院）以補充運營資金名義向吉林銀行股份有限公司通化梅河口支行貸款，并轉(zhuǎn)借梅河口市財源投資有限公司2.98億元。其中，梅河口市財源投資有限公司用于購買國有資產(chǎn)1.59億元，且產(chǎn)生的出售收益由梅河口市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司上繳市財政；其余資金也轉(zhuǎn)至梅河口市財政局統(tǒng)籌使用。上述貸款實際還本付息均由財政承擔(dān)，形成新增隱性債務(wù)2.98億元。

【解讀】

2014年，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）明確指出，規(guī)范地方政府舉債融資機制，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。

2017年，財政部出臺《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）明確要求，地方政府舉債一律采取在國務(wù)院批準的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。

按照43號文和50號文的要求，企事業(yè)單位代政府融資，是明顯新增政府隱性債務(wù)的違規(guī)行為。

本次通報中的八起案例中，有上述4起涉及此類情形，合計新增隱性債務(wù)100.31億元，占比85.67%。

此外，這4個案例還有以下兩點值得關(guān)注：

一是政府文件、會議紀要、領(lǐng)導(dǎo)批示等形式的決議，如天津港保稅區(qū)黨委常委會會議紀要、營口市鲅魚圈區(qū)政府印發(fā)的《關(guān)于化解債務(wù)籌集資金備忘錄》、梅河口市政府會議紀要等，不能成為違規(guī)新增隱債的借口，從政府到企事業(yè)單位，相關(guān)責(zé)任人均受到追責(zé)。

二是公立醫(yī)院（如案例中的梅河口市中心醫(yī)院）的資金使用需加強監(jiān)管。2023年12月，財政部、衛(wèi)健委等四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步加強公立醫(yī)院內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財會〔2023〕31號），明確指出，嚴禁公立醫(yī)院舉債建設(shè)和超標(biāo)準裝修，嚴禁舉債購置大型醫(yī)用設(shè)備。公立醫(yī)院，屬于財政差額撥款的公益二類事業(yè)單位，補充運營資金的流動性貸款是可行的。在案例中，梅河口市中心醫(yī)院以補充運營資金名義的貸款，部分轉(zhuǎn)至梅河口市財政局統(tǒng)籌使用，且實際還本付息均由財政承擔(dān)，構(gòu)成新增隱性債務(wù)，當(dāng)引起警惕。

二、墊資建設(shè)政府投資項目

湖南省屬公辦職業(yè)學(xué)校以租代建新增隱性債務(wù)4.5億元

2018年11月，湖南石油化工職業(yè)技術(shù)學(xué)院自行確定與岳陽湘女文化教育發(fā)展有限公司合作，采取以租代建的方式建設(shè)新校區(qū)，通過每年支付租金1233萬元和以三產(chǎn)委托經(jīng)營（包含新、老校區(qū)）的方式進行回購，期限30年，總金額4.5億元，形成新增隱性債務(wù)4.5億元。

【解讀】

湖南石油化工職業(yè)技術(shù)學(xué)院（省屬公辦職業(yè)學(xué)校，二類事業(yè)單位）的新校區(qū)建設(shè)，屬于政府投資項目，由社會資本方（岳陽湘女文化教育發(fā)展有限公司）通過以租代建的方式建設(shè)，合作期30年內(nèi)，學(xué)院以每年支付租金的形式進行回購。從本質(zhì)上來看，這樣的模式屬于社會資本方墊資建設(shè)政府投資項目，違背了《政府投資條例》的相關(guān)規(guī)定，新增政府隱性債務(wù)。

三、企事業(yè)單位償還隱債造成化債不實

內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市向融資租賃有限公司借款用于償還存量隱性債務(wù)并作為化債處理，造成化債不實0.68億元

2018年9月至2019年12月，包頭輕工職業(yè)技術(shù)學(xué)院向遠東宏信融資租賃有限公司、平安國際融資租賃有限公司借款，用于償還實訓(xùn)樓及附屬配套設(shè)施工程等20項存量隱性債務(wù)0.68億元，并在地方政府隱性債務(wù)統(tǒng)計監(jiān)測系統(tǒng)中作為化債處理，造成化債不實0.68億元。

【解讀】

2022年和2023年財政部公布的《關(guān)于地方政府隱性債務(wù)問責(zé)典型案例》，也涉及到安慶、寧鄉(xiāng)、景德鎮(zhèn)等地化債不實的案例，與本次通報的包頭市案例類似，均由地方企事業(yè)單位融資或自有資金償還政府隱性債務(wù)，造成化債不實。

固然，各地政府化解隱性債務(wù)的壓力很大，須在2028年之前實現(xiàn)隱性債務(wù)清零，但將政府隱性債務(wù)交由地方企事業(yè)單位償還的方式，是不足取的，因為隱性債務(wù)的責(zé)任主體是地方政府。

筆者建議，各地國有企業(yè)可以通過競爭性方式獲取存量項目特許經(jīng)營權(quán)、通過招拍掛方式獲取政府出讓土地、通過盤活政府存量資源資產(chǎn)等方式，讓地方財政合規(guī)獲得非稅收入或政府性基金預(yù)算收入，由財政償還隱性債務(wù)。

四、代理銀行墊付資金

海南省臨高縣要求代理銀行墊款支付且長期未清算新增隱性債務(wù)8.4億元

2022年11月至12月，臨高縣財政局違反各地財政部門不得違規(guī)要求代理銀行延期清算并長期墊付資金的規(guī)定，按照與中國工商銀行股份有限公司臨高支行、中國農(nóng)業(yè)銀行股份有限公司臨高縣支行、中國建設(shè)銀行股份有限公司臨高支行、海南臨高農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司的溝通意見，要求以上銀行延期清算，違規(guī)墊付8.4億元。截至2022年12月末，臨高縣財政局未清算長期墊付資金，形成新增隱性債務(wù)8.4億元。

【解讀】

代理銀行墊付資金且長期未清算，新增隱性債務(wù)的案例，2023年財政部的通報中亦有涉及。

具體分析，臨高縣的做法違反了2019年財政部出臺的《關(guān)于切實加強地方預(yù)算執(zhí)行和財政資金安全管理有關(guān)事宜的通知》（財庫〔2019〕49號）。該文件明確要求，各地財政部門不得違規(guī)要求代理銀行延期清算并長期墊付資金。除特殊情況外，代理銀行每日墊付資金應(yīng)當(dāng)于當(dāng)日營業(yè)終了前與國庫單一賬戶進行清算。

一般來說，財政部門在人民銀行開立的國庫單一賬戶，在代理銀行開立的零余額賬戶、預(yù)算外資金財政專戶、為預(yù)算單位開立的零余額賬戶等。商業(yè)銀行作為財政的代理銀行，其業(yè)務(wù)主要分為代理財政非稅收入收繳業(yè)務(wù)、代理財政直接支付與代理財政授權(quán)支付等。可見，代理銀行的主要職責(zé)，是按照財政的指令和授權(quán)，對相關(guān)財政支出進行支付，并在當(dāng)日與人民銀行進行清算。代理銀行，對財政而言只是服務(wù)外包。

本案例中，臨高縣財政局政府與代理銀行溝通，要求以上銀行延期清算，違規(guī)墊付8.4億元。從本質(zhì)上來看，這屬于政府向代理銀行的融資行為，違反了預(yù)算法，新增政府隱性債務(wù)。

五、違規(guī)運作特許經(jīng)營項目

寧夏回族自治區(qū)銀川市永寧縣國有企業(yè)以農(nóng)村人飲及農(nóng)業(yè)灌溉特許經(jīng)營權(quán)質(zhì)押融資新增隱性債務(wù)3.2億元

2023年3月，依據(jù)永寧縣政府常務(wù)會議審議通過的《永寧縣農(nóng)村人飲及農(nóng)業(yè)灌溉特許經(jīng)營項目實施方案》，永寧縣財政局與永寧縣豐源農(nóng)業(yè)發(fā)展有限責(zé)任公司簽訂《永寧縣農(nóng)村人飲及農(nóng)業(yè)灌溉特許經(jīng)營項目資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》及《永寧縣農(nóng)村人飲及農(nóng)業(yè)灌溉特許經(jīng)營項目特許經(jīng)營協(xié)議》，將永寧縣農(nóng)村人飲及農(nóng)業(yè)灌溉特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給該公司。永寧縣豐源農(nóng)業(yè)發(fā)展有限責(zé)任公司與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行永寧縣支行簽訂《權(quán)利質(zhì)押合同》，借款3.2億元，期限20年，用于永寧縣農(nóng)村人飲及農(nóng)業(yè)灌溉特許經(jīng)營項目，《權(quán)利質(zhì)押合同》附件資料中包含出質(zhì)權(quán)利債務(wù)人永寧縣財政局出具的《關(guān)于永寧縣農(nóng)村人飲及農(nóng)業(yè)灌溉特許經(jīng)營項目相關(guān)預(yù)算資金的說明》，承諾在特許經(jīng)營期間將農(nóng)業(yè)灌溉向干渠繳納的水費及農(nóng)村人飲和農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)備的更新及維修費用全額列入預(yù)算，形成新增隱性債務(wù)3.2億元。

【解讀】

本案例屬于地方政府和本級國有企業(yè)之間特許經(jīng)營項目的違規(guī)運作。

根據(jù)2024年財政部聯(lián)合六部委發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（第17號令）第六十四條規(guī)定，2023年2月政府和社會資本合作項目清理核查前未完成招標(biāo)采購程序的特許經(jīng)營項目，以及后續(xù)新實施的特許經(jīng)營項目，按本辦法執(zhí)行。也就是說，本項目特許經(jīng)營運作沒有按照特許經(jīng)營（即PPP新機制）最新政策的要求實施。

按照國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》的通知（國辦函〔2023〕115號），政府不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設(shè)和運營成本。在本案例中，永寧縣政府承諾在特許經(jīng)營期間將農(nóng)業(yè)灌溉向干渠繳納的水費及農(nóng)村人飲和農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)備的更新及維修費用全額列入預(yù)算，違背了PPP新機制的政策要求，新增政府隱性債務(wù)。

此外，如果本項目涉及到新建或改擴建，特許經(jīng)營者的身份也存在合規(guī)性的問題。根據(jù)國家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作項目特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）>的通知》（發(fā)改辦投資〔2024〕227號），特許經(jīng)營項目的社會資本方（即特許經(jīng)營者），需滿足以下基本條件：除作為政府出資人代表參與地方政府通過資本金注入方式給予投資支持的項目外，地方本級國有獨資或國有控股企業(yè)（含其獨資或控股的子公司）不得以任何方式作為本級政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目的投標(biāo)方、聯(lián)合投標(biāo)方或項目公司股東；作為政府出資人代表時，原則上不得在項目公司中控股。

具體來說，本級國有企業(yè)不能作為新建（含改擴建）特許經(jīng)營項目的特許經(jīng)營者。本案例中的永寧縣豐源農(nóng)業(yè)發(fā)展有限責(zé)任公司是縣屬國有獨資公司，不能作為本級政府新建（含改擴建）項目的特許經(jīng)營者，但盤活存量項目除外。

總的來說，本次典型案例的通報，再次彰顯中央對新增政府隱性債務(wù)終身問責(zé)、倒查責(zé)任的堅強決心和堅定意志。在中央一攬子化債深入推進的過程中，防止一邊化債一邊新增，堅決遏制隱性債務(wù)增量，妥善處置和化解隱性債務(wù)存量。