2024年6月25日，國家審計署向十四屆全國人大常委會第十次會議作《國務(wù)院關(guān)于2023年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》。此后，陸續(xù)有10余個省級政府公布《關(guān)于2023年度省級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》。

我們重點(diǎn)關(guān)注的審計內(nèi)容，主要包括財政管理、專項債券、地方債務(wù)、國有企業(yè)經(jīng)營等。以下，筆者重點(diǎn)梳理各地審計報告披露的不規(guī)范行為，以期為各地政府投融資工作提供參考和借鑒。

一、違規(guī)組織財政收入

湖南省審計報告指出，從全省四本預(yù)算執(zhí)行情況來看，財政管理績效水平不斷提高，但仍存在虛增收入、歷史欠費(fèi)收繳不到位等問題。一是虛增國有土地使用權(quán)出讓收入。如：2021年至2023年，有5個市通過多種方式虛增國有土地使用權(quán)出讓收入。二是歷史欠費(fèi)收繳不到位。如：截至2023年12月底，有土地出讓金、礦產(chǎn)資源專項收入等歷史欠費(fèi)22.14億元未收繳到位。三是省財政多收國有資本經(jīng)營收益4.31億元。

【點(diǎn)評】近年來，地方財政收入下降明顯，財政困難加劇。在這樣的背景下，各地政府通過擴(kuò)大非稅收入、政府性基金收入和國有資本經(jīng)營收入等方式，廣泛增加財政收入，但涉嫌違規(guī)的行為一定要避免。

針對虛增國有土地使用權(quán)出讓收入，2022年，財政部出臺《關(guān)于加強(qiáng)“三公”經(jīng)費(fèi)管理嚴(yán)控一般性支出的通知》（財預(yù)〔2022〕126號），要求各地政府不得通過國企購地等方式虛增土地出讓收入，不得巧立名目虛增財政收入，彌補(bǔ)財政收入缺口。虛增國有土地出讓收入通常的做法是，本級國有企業(yè)（以投融資平臺為主）參與地方土地招拍掛，資金以政府性基金收入的形式進(jìn)入財政，地方財政再通過各種途徑將資金返給國有企業(yè)，形成收入空轉(zhuǎn)，違規(guī)組織財政收入。

針對國有資本經(jīng)營預(yù)算收入，根據(jù)2020年修訂的《預(yù)算法實施條例》，國有資本經(jīng)營預(yù)算收入包括國有獨(dú)資公司按照規(guī)定上繳國家的利潤收入、從國有資本控股和參股公司獲得的股息紅利收入、國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、清算收入和其他收入。在具體實踐中，應(yīng)按照國有企業(yè)申報、主管部門審核、財政部門復(fù)核流程，以第三方出具的年度審計報告、企業(yè)利潤分配方案、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同、企業(yè)清算報告等基礎(chǔ)材料為依據(jù)，合理確定征收基數(shù)和比例，避免向虧損企業(yè)征收國有資本經(jīng)營預(yù)算收入等違規(guī)情形的發(fā)生。

二、專項債券的違規(guī)行為

各地的審計報告幾乎都涉及專項債券，在專項債券的申報、發(fā)行和使用全過程中，發(fā)現(xiàn)的不規(guī)范行為較多，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）違規(guī)申報專項債券

海南省審計報告指出，2個項目虛報灌溉效益為收益來源，且無實際現(xiàn)金流入，不符合專項債券發(fā)行條件，仍違規(guī)申報專項債券4000萬元。

【點(diǎn)評】按照財政部出臺的《地方政府債券發(fā)行管理辦法》（財庫〔2020〕43號），專項債券是為有一定收益的公益性項目發(fā)行，以公益性項目對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖胱鳛檫€本付息資金來源的政府債券。案例中，虛報無實際現(xiàn)金流入的項目申請專項債券，屬于違規(guī)行為。

（二）“包裝”項目預(yù)期收益

北京市審計報告指出，3個區(qū)5個項目融資平衡方案編制依據(jù)不充分，高估預(yù)期收益，債券償還風(fēng)險較大。

寧夏審計報告指出，全區(qū)27個市、縣（區(qū)）實施的242個專項債券項目，收益與融資自求平衡方案預(yù)測2023年底實現(xiàn)收入121億元，實際無收益，無法依靠項目收益還本付息，財政支出壓力大。5個項目通過虛報項目收入等將項目“包裝”成收益與融資規(guī)模平衡的項目，借此發(fā)行專項債券3.95億元。

浙江省審計報告指出，9個市縣23個項目融資收益難以平衡，其中，20個項目實際無收益或收益不及預(yù)期，3個項目申報時將其他無關(guān)收益作為平衡來源。

【點(diǎn)評】專項債券發(fā)行要求自求平衡，即發(fā)行專項債券的項目應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金或?qū)ｍ検杖氲默F(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能完全覆蓋專項債券還本付息規(guī)模，確保專項債券項目不發(fā)生違約風(fēng)險。

因此，專項債券實施方案中項目收益的測算至關(guān)重要。通過各地審計報告可以發(fā)現(xiàn)，不少申報主體夸大專項債券項目收益，甚至將無收益的項目“包裝”后申報專項債券，以降低政府或國有企業(yè)的配套資金，造成較大的債券償還風(fēng)險。

（三）前期準(zhǔn)備工作不充分

北京市審計報告指出，海淀區(qū)、朝陽區(qū)3個棚戶區(qū)改造專項債券項目因前期手續(xù)不完備，地塊無法上市，影響資金回籠。

海南省審計報告指出，部分政府向前期工作不充分的3個項目分配了專項債券資金3.65億元。因前期未辦理土地農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)、未解決林地占用問題，項目推進(jìn)緩慢，資金支出率僅為31.26%。

【點(diǎn)評】2023年，國家發(fā)展改革委辦公廳出臺《關(guān)于組織申報2023年第二批地方政府專項債券項目的通知》（發(fā)改辦投資〔2023〕45號），文件要求專項債券申報項目必須成熟可行。優(yōu)先支持在建項目，新開工項目必須已完成可研審批或者核準(zhǔn)、備案手續(xù)，盡量將項目推進(jìn)到初設(shè)階段。各地審計報告可以看出，項目前期準(zhǔn)備工作的不充分，將會導(dǎo)致項目進(jìn)度緩慢，以及專項債券資金的閑置。

（四）資金使用領(lǐng)域不合規(guī)

北京市審計報告指出，石景山區(qū)違反規(guī)定舉借債券10億元用于非公益性產(chǎn)業(yè)園建設(shè)項目。

廣東省審計報告指出，2個市及3個縣違規(guī)將債券資金用于其他項目建設(shè)或土地儲備等領(lǐng)域，涉及金額66.15億元。

湖南省審計報告指出，部分市縣擠占挪用專項債券資金，用于償還債務(wù)或其他項目支出。

【點(diǎn)評】按照國家發(fā)展改革委《關(guān)于盤活地方政府專項債務(wù)限額存量做好專項債券項目有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2022〕1440號）的要求，專項債券可以用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等11個領(lǐng)域，并制定《地方政府專項債券投向領(lǐng)域禁止類項目清單》。在具體實踐中，專項債券資金的投向，一定要符合正面清單的要求，避免用于禁止領(lǐng)域。

（五）專項債券資金閑置

廣東省審計報告指出，4個市財政部門和有關(guān)項目單位未按進(jìn)度撥付債券資金，資金閑置，涉及金額59.80億元。

山東省審計報告指出，省級和2市5縣10個項目5.09億元專項債券資金閑置。

寧夏審計報告指出，42個項目由于前期論證不充分、規(guī)劃和設(shè)計方案不合理等原因，6.19億元專項債券資金未使用。

浙江省審計報告指出，9個市縣22個專項債券項目建設(shè)進(jìn)度緩慢，21.25億元債券資金滯留代建單位等賬戶，未按要求形成實物工作量。

【點(diǎn)評】按照國家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于組織申報2023年地方政府專項債券項目的通知》（發(fā)改辦投資〔2022〕873號）的要求，加強(qiáng)擬發(fā)行項目前期工作情況的把關(guān)，確保專項債券發(fā)行后及時投入項目建設(shè)，當(dāng)年能夠開工建設(shè)并形成實物工作量。各地審計報告發(fā)現(xiàn)，多地專項債券資金滯留在財政或項目代建單位，造成資金閑置，未能發(fā)揮債券資金使用效益。

（六）資金超進(jìn)度撥付

山東省審計報告指出，為加快資金支出進(jìn)度，6縣7個項目超進(jìn)度付款3.63億元。

北京市審計報告指出，4個區(qū)7個項目提前預(yù)付債券資金26.75億元，未形成實物工作量。

【點(diǎn)評】因為專項債券對于項目資金支出進(jìn)度要求很高，為了實現(xiàn)專項債券資金的當(dāng)年支出，各地出現(xiàn)了提前支付或多付工程款、在項目未開工的情況下支付工程預(yù)付款等現(xiàn)象，均屬于專項債券資金的違規(guī)使用。

（七）債券發(fā)行后違規(guī)調(diào)整

廣東省審計報告指出，1個市未按規(guī)定程序調(diào)整個別項目建設(shè)內(nèi)容，涉及金額2.06億元。

海南省審計報告指出，有的市縣14個專項債券項目3.67億元發(fā)行后即全額調(diào)整，最短的僅發(fā)行1個月便進(jìn)行調(diào)整；有的市縣8個專項債券項目，在半年時間內(nèi)進(jìn)行反復(fù)調(diào)整，金額11.64億元。

【點(diǎn)評】按照財政部《關(guān)于加快地方政府專項債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》（財預(yù)〔2020〕94號），調(diào)整新增專項債券用途是允許的。政策賦予地方一定的自主權(quán)，對因準(zhǔn)備不足短期內(nèi)難以建設(shè)實施的項目，允許省級政府及時按程序調(diào)整用途。確需調(diào)整用途的，原則上應(yīng)當(dāng)于9月底前完成，合理簡化程序，確保年內(nèi)形成實物工作量。各地涉及依法合規(guī)調(diào)整專項債券用途的，應(yīng)當(dāng)將省級政府批準(zhǔn)同意的相關(guān)文件按程序報財政部備案，并在地方政府債務(wù)管理信息系統(tǒng)全過程登記。在實踐中，應(yīng)堅持“以不調(diào)整為常態(tài)、調(diào)整為例外”，避免專項債券發(fā)行成功后的違規(guī)調(diào)整或頻繁調(diào)整。

三、國有企業(yè)的違規(guī)經(jīng)營

（一）資金違規(guī)使用

湖南省審計報告指出，6家企業(yè)未經(jīng)集體決策、未履行報批程序為他人擔(dān)保以及超持股比例為子公司擔(dān)保，存在償付風(fēng)險。7個縣平臺公司以出借資金、提供擔(dān)保等方式，為民營企業(yè)融資提供支持。

寧夏審計報告指出，1家國有企業(yè)超范圍開展過橋轉(zhuǎn)貸業(yè)務(wù)，累計向不符合政策規(guī)定的3戶大型企業(yè)及20名個人發(fā)放29.86億元轉(zhuǎn)貸資金。

【點(diǎn)評】按照《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，國家出資企業(yè)……為他人提供大額擔(dān)保，轉(zhuǎn)讓重大財產(chǎn)……等重大事項，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程的規(guī)定。《公司法》規(guī)定，國有企業(yè)向其他企業(yè)投資或者為他人提供擔(dān)保，需要依照公司章程的規(guī)定，由董事會或者股東會、股東大會進(jìn)行決議。在實踐中，國有企業(yè)的對外擔(dān)保，首先要建立企業(yè)內(nèi)部重大資金使用的決策制度，針對具體事項內(nèi)部履行“三重一大”程序后，報本級國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)審批。

（二）盲目對外投資

湖南省審計報告指出，6家企業(yè)在未經(jīng)可行性研究、未經(jīng)盡職調(diào)查等情況下，盲目投資造成損失1.83億元、損失風(fēng)險3.10億元。

海南省審計報告指出，3家企業(yè)存在未經(jīng)審批和“三重一大”集體決策對外合作開發(fā)房地產(chǎn)項目，違背公平原則替合作方墊付出資。

寧夏審計報告指出，3家國有企業(yè)投資9.8億元建成的3個項目，因前期可行性研究論證脫離實際，主要設(shè)備交付即閑置，預(yù)期盈利目標(biāo)難以實現(xiàn)。10家國有企業(yè)在資產(chǎn)負(fù)債率超過重點(diǎn)監(jiān)管線的情況下，仍投資43.8億元建設(shè)11個項目，其中銀行貸款占比達(dá)70%以上，且項目投產(chǎn)后收入無法覆蓋運(yùn)營成本，償債壓力較大。6.5億元產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金投向產(chǎn)能過剩、資金風(fēng)險突出的企業(yè)，其中6.4億元基金存在損失風(fēng)險。

浙江省審計報告指出，3家企業(yè)重大投資決策因盡調(diào)不充分、決策不當(dāng)，導(dǎo)致發(fā)生投資損失風(fēng)險。

【點(diǎn)評】國有企業(yè)的對外投資，首先要做到合規(guī)，其次是有效。一方面，按照《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的規(guī)定，國家出資企業(yè)……進(jìn)行重大投資……等重大事項，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程的規(guī)定。國有企業(yè)要檢視，重大投資的決策制度是否完善，決策流程是否合規(guī)。另一方面，國有企業(yè)的投資要符合新一輪國企改革政策的要求。國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)好服務(wù)國家戰(zhàn)略、保障改善民生、發(fā)展實體經(jīng)濟(jì)的長期資本、耐心資本和戰(zhàn)略資本，通過有效投資，優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)，培育新質(zhì)生產(chǎn)力，構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。

（三）違規(guī)開展貿(mào)易

湖南省審計報告指出，通過融資性貿(mào)易、聯(lián)營掛靠等方式人為做大收入規(guī)模。部分企業(yè)為做大體量或完成考核指標(biāo)任務(wù)，通過融資性貿(mào)易、“空轉(zhuǎn)”“走單”貿(mào)易、低毛利貿(mào)易或聯(lián)營掛靠等方式，做大收入規(guī)模，造成國有資產(chǎn)損失或損失風(fēng)險。

【點(diǎn)評】2023年10月，國務(wù)院國資委出臺《關(guān)于規(guī)范中央企業(yè)貿(mào)易管理嚴(yán)禁各類虛假貿(mào)易的通知》（國資發(fā)財評規(guī)〔2023〕74號），明確提出“十不準(zhǔn)”，劃定虛假貿(mào)易禁區(qū)，并進(jìn)一步加大追責(zé)問責(zé)力度。“十不準(zhǔn)”具體如下，各地國有企業(yè)可以參照并遵照執(zhí)行：

1.不準(zhǔn)開展背離主業(yè)的貿(mào)易業(yè)務(wù)：‌確保貿(mào)易活動與企業(yè)的核心業(yè)務(wù)保持一致，‌避免偏離主營業(yè)務(wù)。‌2.不準(zhǔn)參與特定利益關(guān)系企業(yè)間開展的無商業(yè)目的的貿(mào)易業(yè)務(wù)：‌避免與存在特定利益關(guān)系的企業(yè)進(jìn)行無商業(yè)實質(zhì)的交易。

3.不準(zhǔn)在貿(mào)易業(yè)務(wù)中人為增加不必要的交易環(huán)節(jié)：‌簡化交易流程，‌避免不必要的復(fù)雜性。

4.不準(zhǔn)開展任何形式的融資性貿(mào)易：‌避免將貿(mào)易活動用于融資目的。

5.不準(zhǔn)開展對交易標(biāo)的沒有控制權(quán)的空轉(zhuǎn)、‌走單等貿(mào)易業(yè)務(wù)：‌確保對交易有實際控制權(quán)。

6.不準(zhǔn)開展無商業(yè)實質(zhì)的循環(huán)貿(mào)易：‌避免進(jìn)行無實際商業(yè)價值的循環(huán)交易。

7.不準(zhǔn)開展有悖于交易常識的異常貿(mào)易業(yè)務(wù)：‌避免進(jìn)行異常或不合理的交易。

8.不準(zhǔn)開展風(fēng)險較高的非標(biāo)倉單交易：‌降低高風(fēng)險交易，‌確保交易的安全性。

9.不準(zhǔn)違反會計準(zhǔn)則規(guī)定確認(rèn)代理貿(mào)易收入：‌確保會計處理符合會計準(zhǔn)則。

10.不準(zhǔn)在內(nèi)控機(jī)制缺乏的情況下開展貿(mào)易業(yè)務(wù)：‌確保內(nèi)部控制機(jī)制完善，‌有效管理貿(mào)易活動。

四、地方債務(wù)的風(fēng)險防范

湖南省審計報告指出，為落實省委、省政府關(guān)于“守牢不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險底線”的要求，對3個市本級和14個縣地方政府債務(wù)開展審計調(diào)查。發(fā)現(xiàn)的主要問題有：一是部分平臺公司經(jīng)營性債務(wù)未納入監(jiān)管系統(tǒng)，債務(wù)風(fēng)險未能及時預(yù)警；二是部分市縣通過下屬平臺公司違規(guī)舉債，用于項目建設(shè)、償還債務(wù)等；三是部分市縣融資成本管控不力，向第三方支付不合理費(fèi)用。

【點(diǎn)評】3月22日，國務(wù)院召開防范化解地方債務(wù)風(fēng)險工作視頻會議，李強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，化債工作既是攻堅戰(zhàn)，更是持久戰(zhàn)。關(guān)于政府通過投融資平臺公司違規(guī)舉債，2023年財政部公布的《地方政府隱性債務(wù)問責(zé)典型案例》有具體說明，各地政府應(yīng)引以為戒，防范新增政府隱性債務(wù)。關(guān)于平臺公司新增融資，向第三方融資中介機(jī)構(gòu)支付不合理費(fèi)用，部分涉嫌違法違規(guī)行為。以鎮(zhèn)江為例，據(jù)《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》報道，自2022年1月開展融資領(lǐng)域腐敗問題專項整治以來，江蘇省鎮(zhèn)江市紀(jì)委監(jiān)委深挖融資領(lǐng)域腐敗，共梳理出違規(guī)支付中介費(fèi)、融資綜合成本異常等有重大疑點(diǎn)的融資項目數(shù)百條，挽回經(jīng)濟(jì)損失近16億元。

五、各地經(jīng)驗和工作建議

雖然各地審計報告披露了不少不規(guī)范的政府投融資行為，但也總結(jié)提煉了不少好的經(jīng)驗做法，以及下一步工作的建議，具體歸納如下。

（一）強(qiáng)化財政績效管理。

廣東省堅持“先定事項再議經(jīng)費(fèi)、先有項目后有預(yù)算、先有預(yù)算再有執(zhí)行、沒有預(yù)算不得支出”。例如，強(qiáng)化“四本預(yù)算”銜接，統(tǒng)籌新增專項債資金、中央增發(fā)國債資金和財政專項資金，堅持有保有壓有調(diào)整，清理盤活不相適應(yīng)、不符合新要求的資金項目，加力保障重點(diǎn)支出和改善民生，確保把有限的資金用在發(fā)展緊要處。

（二）加強(qiáng)國資國企管理。

寧夏回族自治區(qū)強(qiáng)化行政事業(yè)單位資產(chǎn)基礎(chǔ)管理，規(guī)范國有資產(chǎn)處置行為，確保國有資產(chǎn)安全完整。例如，健全國有企業(yè)運(yùn)行監(jiān)管機(jī)制，做好“三重一大”決策管理，加大企業(yè)融資、投資、擔(dān)保、借款等重大經(jīng)營活動的監(jiān)督力度，壓實國有企業(yè)經(jīng)營管理主體責(zé)任。

（三）優(yōu)化國有資本運(yùn)作。

湖南省綜合運(yùn)用財政、金融工具，探索將部分產(chǎn)業(yè)類專項資金以基金的模式撥改投，發(fā)揮政府基金的引導(dǎo)作用，做到投早投小，帶動社會資本投入。例如，整合設(shè)立“三高四新”產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，以支持“三個高地”建設(shè)為主戰(zhàn)場，推動發(fā)展壯大新質(zhì)生產(chǎn)力。