作為全面預算績效管理閉環體系中的首要環節，事前績效評估從項目開展的源頭進行把控，拓寬預算績效管理覆蓋面，促進財政資金聚力增效。開展事前績效評估工作，將評價關口前移，由“事后評價”向“事前問效”推進，對于提高預算編制質量，優化財政資源配置及提升財政資金的使用效率具有重要意義。

一、我國事前績效評估政策梳理

2003年10月14日，中國共產黨第十六屆中央委員會第三次全體會議審議通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》提出，要建立預算績效評價體系，實行全口徑預算管理和對或有負債的有效監控。我國預算績效管理工作由此正式拉開序幕。

2008年2月，中國共產黨十七屆二中全會在北京召開，會議提出《中共中央關于深化行政管理體制改革的意見》，該意見指出要推行政府績效管理和行政問責制度，建立科學合理的政府績效評估指標體系和評估機制。

2011年7月5日，財政部以財預〔2011〕416號印發《關于推進預算績效管理的指導意見》。該意見指出，預算績效管理是一個由績效目標管理、績效運行跟蹤監控管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋和應用管理共同組成的綜合系統。

2018年9月1日，中共中央、國務院印發《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）（以下簡稱《意見》）。《意見》將績效管理的關口前移，構建全方面、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，提出建立重大政策和項目事前績效評估機制，從源頭上預防財政資金配置低效、無效情形。《意見》明確，各部門各單位要對新出臺重大政策、項目開展事前績效評估，投資主管部門要加強基建投資績效評估，事前績效評估結果作為申請預算的必備條件。值得一提的是，事前績效評估并非另起爐灶，而是結合預算評審、項目審批等現有預算管理相關工作開展。此外，事前績效評估與預算評審在項目可行性及必要性等評審內容存在重合部分，而不同之處在于，事前績效評估側重回答“是否給予財政資金支持”，預算評審側重回答“給予多少財政資金支持”。

為全面推進預算績效管理，建立完善的項目事前績效評估機制，提高預算資金分配的科學性、有效性和公正性，根據《意見》中關于建立事前績效評估機制的相關要求，結合各地方實際情況，各地財政部門陸續制定了相應的事前績效評估管理辦法，對于事前績效評估的主要內容、方式方法、實施程序及職責分工做出詳細規定。例如，2021年9月9日，北京市財政局修訂了《北京市市級財政支出事前績效評估管理辦法》；2021年12月11日，湖南省財政廳制定了《湖南省省級預算事前績效評估管理暫行辦法》；2021年12月30日，江蘇省財政廳制定了《江蘇省省級財政支出事前績效評估管理暫行辦法》。各省市事前績效評估管理制度的陸續出臺對于事前績效評估的全面開展具有重大意義，這不僅標志著我國事前績效評估走上了制度化、標準化的道路，也為各地方財政事前績效評估工作的落地實施吹響了前進的號角。

以各地制定的事前績效評估管理辦法為基礎，全國多地積極探索事前績效評估的工作機制，對于評審模式、評估方法等多項流程進行研究評估與創新優化，近年來取得了明顯成效。例如，湖北省襄陽市財政局在評估過程中針對不同項目類型采用不同的評估模式進行項目事前績效評估，對于內容單一或時間較為緊迫的項目采用財政評估模式，不僅提高工作效率還節省了相關經濟成本；對于內容較為復雜的項目采用部門聯合評審模式，將績效評審、技術評審和投資評審進行有機結合，引入專家評審模式，有效提升評估工作專業性與財政部門的行政效率。浙江省紹興市對于邀請第三方機構開展現場評估的慣例做法進行了升級創新，利用大數據技術構建分類分檔專家庫，利用專家庫的智能推送功能提升評估結果的權威性和專業性，同時不斷推進評估成果數字化，2021年成功開創出線上評估模式，大大縮短了評估時間，提升了評估效率。

二、實踐中遇到的阻礙和問題

（一）事前績效評估機制及體系不健全

關于事前績效評估工作，國家層面未出臺具體指導性文件，上位文件中僅有《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）對相關內容有所提及，但未做細化闡述，故各省、市僅可根據文件提及內容，結合自身情況制定相關管理辦法并開展工作。當前，我國事前績效評估領域的突出問題表現為：

1. 無統一評估標準

除物品采購、建設工程等有較為明確行業標準的項目外，其他綜合性較強的項目往往較難確定統一的評估標準。通常情況下，評估單位作為評價主體，出于自身利益考慮往往會出具正向評估結果，易導致評估結論失去說服力和公信力。此外，還需思考評估標準應偏向于“定性”還是“定量”？若偏向于“定性”，可能導致評估結果主觀性較強；若偏向于“定量”，可能導致評估工作囿于某個“標準”，而忽視現實民生或市場需求。

2. 協同機制有待完善

由于事前績效評估工作不僅涉及預算編制，同時涉及項目內容評估，因此需要財務及其他業務部門協同配合、共同完成。但實際工作時常由財務部門單兵突進，且僅依靠財務人員無法準確透徹分析項目，進而將影響到評估結果質效。

（二）審核人員的評價建議全面性有待提高

通常情況下，事前績效評估工作的審核建議包括“建議予以支持”“建議予以部分支持”“建議調整后予以支持”和“建議不予支持”4種。在實際工作中，審核人員對于評估報告的審核意見多以報告內容的合規性為主，對于項目內容的深度剖析較少，不易達到“發現問題、整改問題、提升水平”的最終目標。此外，實踐中審核人員以審核項目預算的經濟性為主，側重于對“價”進行評估，但對于評估項目中子項目的“量”的合理性評估不足，上述問題可能導致部分財政資金無效支出。

（三）事前績效評估結果應用不足

《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）指出，“預算支出全部以項目形式納入預算項目庫，實行項目全生命周期管理，未納入預算項目庫的項目一律不得安排預算”。事前績效評估結果是項目是否能夠繼續執行的重要依據，財政部門應當嚴格管理并充分應用。但在實際工作開展過程中，對于審核結果較差的項目，有時財政部門也會給予修改機會，導致部分單位重視程度低，時常反復修改上報后仍無法達到審核通過要求，致使評估結果未能得到嚴格、有效應用。

（四）事前績效評估與預算評審工作交叉重復

事前績效評估工作的評估對象主要為社會關注度高、金額較大的項目，需要各預算單位從項目立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性和籌資合規性等方面進行客觀、公正的評估，并將評估結果作為申請預算的必要條件之一。

預算評審工作是部門預算編制中的重要環節，其實施對象為未實施定額管理、涉及資金量較大的項目。《關于加強中央部門預算評審工作的通知》（財預〔2015〕90號）指出“預算評審的內容主要包括完整性、必要性、可行性和合理性等方面”。

上述兩項工作在現代財政制度體系下，對于優化我國資源配置、提高預算管理水平，推進“責任型政府”和“績效型政府”的建設具有重要意義。但二者均在項目預算編審階段進行，在實施對象、實施內容等方面具有高度一致性。兩項工作內容的交叉重復，可能對各預算單位在人力分配等方面造成困擾，進而導致單位對于財政工作配合度下降。在同時開展兩項工作時，部分重復內容也將占用財政管理資源。

三、解決路徑及辦法

（一）分類建設評價標準體系，完善事前績效評估機制

1. 標準體系建設方面

一是根據項目特點將評估對象分類，不同類型項目的評估重點及標準應有所區分。例如，政策類項目應將評估重點放在政策設立與現實需求或問題的匹配度，政策實施將帶來的預期影響，政策的穩定性、超前性和持續性等。而綜合業務類項目應將評估重點集中于業務的投入產出合理性，產出成果及預期會帶來的經濟和社會效益等。

二是各省市可以結合當地實際情況建立通用評估指標體系，原則上所有項目的評估須在通用模型上開展，避免各單位為通過事前評估而躲避基礎指標的問題。此外，單位可結合不同項目特點在此基礎上增加評估指標內容。上述做法將盡可能地規范“定性”與“定量”指標的側重選擇。

三是根據資金規模大小把評估對象分為重點項目和一般項目，二者的評估流程和方式可進行簡易和復雜的區分。對于重點項目的評估標準、指標體系等應進行嚴格要求，必要時可選擇專家介入。

2. 評價機制建設方面

各地可依據實際情況完善事前績效評估質量保障機制，財政作為牽頭部門要做好評估的全流程引導工作，預算單位要對項目評估結果承擔主體責任，而項目單位的上級部門也應積極承擔主管責任，必要時可結合實際需求推行重大政策或項目的聯席會議機制，提升全責任部門對于事前績效評估工作的重視程度，進而提高評估質量。

（二）聚集專家資源，完善審核結論

為強化財政審核力度，提升審核專業性，各地財政部門可聘請各類業務專家并引入第三方咨詢機構參與事前績效評估的審核工作，通過項目論證會、專家答辯會等方式優化事前績效評估報告審核流程，保證事前績效工作的權威性與專業性。由于預算單位提交的事前績效評估報告及相關佐證材料存在一定局限性，組建評審小組時可適當選擇具有相關行業背景的專家，例如在評審基建項目時考慮抽取具有相關項目經驗的專家，以提高工作效率與審核專業度。

（三）落實評估結果運用機制，強化績效意識

要完善事前績效評估結果運用機制，將評估結果嚴格落實為預算安排的重要依據，對于評估結果較差的項目不予安排預算，通過評估結果運用的嚴肅性，引導預算單位加強對事前績效評估工作的重視程度，提升各預算單位開展績效工作的積極性與規范性，樹立“績效優先”意識，強化“無效核減”意識。

（四）構建事前“評估+評審”一體化預算管理模式

財政部門可以充分利用好兩項工作高度重疊的特點，建立評估與評審一體化的預算管理模式。具體思路如下：

一是要建立聯動機制。財政部門要帶頭樹立融合意識，引導單位內部以“評估+評審”一體化的方式開展預算管理工作，主動加強二者聯動，如有需求可增設新的歸口部門對融合項目進行系統化管理。此外，要建立健全聯動工作流程、體系及管理辦法等，厘清各方職責，對于融合過程中出現的問題要及時處理分析、提升改進，為兩項工作的聯動管理給予充分保障。

二是要優化工作流程。首先，要界定清楚參與事前績效評估和預算評審的項目范圍，針對評估與評審均需參與的項目，要規范評估評審模板，引導預算單位盡可能一次性報送完兩項工作資料，避免重復工作。其次，在審核階段對于合并項目可進行資料共享，提高預算部門工作效率。此外，可依據實際情況制定“定性”與“定量”相結合的共性評估評審指標體系，其中既包含評估工作的定性內容，也包括評審工作的定量基礎，確保覆蓋“事”“錢”雙審核。最后，評估和評審的最終結果可反映在同一份報告中，報告應包含明確的評估評審過程及內容，并將“是否給予財政支持”的事前績效評估和“給予多少財政支持”的預算評審結論合二為一。

三是要強化結果運用。要進一步加強對事前績效評估及預算評審的考評機制，將評估結論和評審結果與項目單位的績效考評掛鉤。必要時可建立責任追究制度，與審計及紀檢監察等部門聯手共同強化對項目單位的監督。