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如何打通水利投融資“任督二脈”?

來源于:中國投資咨詢 日期:2023-09-21

水利基礎設施是經濟社會發展的重要支撐,對保障國家糧食安全和水安全、全面推進鄉村振興、提升防災減災能力均具有重要作用。黨的十八大以來,習近平總書記站在實現中華民族永續發展的戰略高度,開創性提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路,形成了科學嚴謹、邏輯嚴密、系統完備的理論體系,系統回答了新時代為什么做好治水工作、做好什么樣的治水工作、怎樣做好治水工作等一系列重大理論和實踐問題,為推進新時代治水工作提供了強大思想武器。

水利工程點多、面廣、量大,尤其是重大水利工程吸納投資大、產業鏈條長、創造就業機會多,拉動經濟增長作用明顯。然而,長期以來,水利工程受建設周期長、資金回報率低等方面制約,資金來源以財政投入為主,投融資渠道較為單一。隨著水利工程大規模建設,保障投資需求將面臨巨大壓力。創新水利投融資機制,拓寬投融資渠道,是有效擴大水利投資規模、提高水利發展質量的重要舉措。

 

一、水利項目投融資現狀及問題

1.水利項目投融資現狀

近年來我國政府積極拓展水利工程投融資渠道,力求多渠道籌措建設資金,從政策層面加大頂層設計,進一步鼓勵社會資本投資水利項目。僅2022年中央層面就先后出臺多輪政策,全部圍繞著水利項目投融資。

從資金來源看,水利建設投資資金主要來源有:中央政府投資、地方政府投資、國內貸款、利用外資、企業和私人投資、債券及其他投資。按照資金性質,中央政府和地方政府投資均為財政資金,兩者合計占到80%左右,且較為穩定。企業和私人投資統稱為社會資本投資,占比逐年提高,如下圖所示。

2007年—2021年水利建設投資中社會資本投資占比

數據來源:《水利發展統計公報》,http://www.mwr.gov.cn

 

2.水利項目投融資困境

一是對財政資金依賴性強。水利項目的公益性決定了其資金來源以政府財政資金投資為主。目前我國水利項目財政資金投資占比維持在80%左右,與發達國家的70%相比高出10個百分點。隨著我國水利項目投資額持續增加,要維持80%的財政投資,財政資金支出壓力逐年增大。此外,水利項目中央投資都需要地方財政配套,無形中增加了地方財政支出壓力。

2007—2021年全國水利項目投資額及財政資金占比

數據來源:《水利發展統計公報》,http://www.mwr.gov.cn

 

二是金融支持政策落實難度大。受政策性銀行融資條件以及還款來源受限等多方面影響,水利行業利用過橋貸款、抵押補充貸款(PSL)的相關政策已經停止。在國家大規模增加地方政府專項債券的政策背景下,地方申請水利專項債券意識不強、認識不深,一定程度上還存在不敢用、不會用的現象。與土地儲備、軌道交通、收費公路等基礎設施項目相比,水利專項債券發行規模較小。加之水利資產證券化項目推進緩慢,水利建設項目工程量大、周期長,竣工決算及驗收過程較慢,主體參與意愿較弱,地方政府水利專項債券和水利資產證券化發行動力不足。

2007—2021年我國水利項目債券資金占水利項目投資的比例

數據來源:《水利發展統計公報》,http://www.mwr.gov.cn

 

三是地方水務企業改革緩慢,未能發揮企業融資優勢。隨著加強地方政府性債務管理政策的出臺,地方水利投融資平臺公司的融資功能明顯削弱。受行業特征、管理體制和產品定價機制等多重因素疊加影響,投融資平臺的市場化進程緩慢,資本化運營滯后于水利(務)產業快速發展的需求。隨著地方財政投入的缺口擴大,水利投融資平臺也出現可持續發展能力不足的問題,甚至可能產生地方債務等系統性金融風險。

 

二、水利項目投融資發展趨勢

1.未來水利建設資金總量需求持續走高

2020年全國水利工作會議明確已提前籌劃“十四五”規劃重大水利項目儲備項目409項,為“十三五”規劃的2倍;自2020年起國家布局重點推進150項重大水利工程建設,工程匡算總投資約1.29萬億元。另外,中央明確2025年底前要全面完成現有病險水庫除險加固,對新出現的病險水庫要及時除險加固。“十三五”以來,水利投資額保持近9%的平均增長速度。因此,面向“十四五”時期這一新的歷史起點,貫徹執行黨中央統籌推進并積極發揮基礎設施建設在惠民生、穩增長、調結構等方面重要作用決策精神,我國將繼續大力推進水利基礎設施建設,發揮水利投資帶動經濟發展作用,預期未來水利建設投資仍會保持較大體量。

2015 -2021年中國水利項目投資額及增速(平均增速8.8%)

數據來源:《水利發展統計公報》,http://www.mwr.gov.cn

 

2.水利項目市場化融資規模逐步增加

從資金來源渠道看,水利項目投融資來源渠道仍較為單一。長期以來,政府投資是水利基礎設施建設資金的主力,銀行貸款、利用外資和債券等市場化融資規模總體偏小。后疫情時代,受經濟下行壓力增加、財稅體制改革和地方土地財政萎縮影響,財政投入水利建設的壓力將進一步加大。水利建設資金存在較大缺口,對金融、社會資本支持水利建設的需求將更加強烈,隨著政策層面頂層設計逐漸完善,越來越多水利項目通過社會資本投資建設,以特許經營模式為主的項目開始提速。

3.水利多渠道融資模式完善還有很大空間

各地經過長期不懈的努力探索,在多渠道籌措水利資金方面取得了長足的進步,如水利債券從無到有,政府專項債支持水利項目類型逐年增加,社會資本參與水利項目類型、方式逐漸多樣化,都進一步增加了水利項目投融資渠道。隨著市場化改革的進程,一批重大水利項目通過多元籌資方式落地,采用“財政預算資金+政策性貸款+社會投資”的方式來修建,或者采用“部分財政預算資金+地方政府專項債+引入社會投資人”模式等實踐將進一步完善。

 

三、未來水利項目投資模式建議

1.水利行業主要籌資渠道

考慮到大多數水利項目具有公益性,項目效益很難滿足企業財務要求,且市場化不充分,投融資主體過于單一,因此很長一段時間里一直都是由政府主導。近年來政府不斷鼓勵引導新型籌資模式,利用更多的市場資金來解決水利項目建設問題。目前主要的籌資渠道有:申請財政資金、申請地方政府專項債券、特許經營、社會資本投資、組合籌資等。

申請財政資金指項目建設所需資金全部由財政預算資金投資建設。公益性水利項目由于缺乏收費機制,項目收益較弱,建設所需資金主要依靠財政資金。

申請地方政府專項債券是指項目實施主體通過申報地方政府專項債籌集項目建設資金,以項目運營期產生的收益償還專項債利息和本金。該種籌資方式主要針對項目收益能夠覆蓋專項債本息,且政府出項目資本金的情形。

特許經營模式下項目實施主體通過引入社會資本,解決項目建設資金問題。政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則,引入社會資本參與水利基礎設施等公益性項目投資和運營,以利益共享和風險共擔為特征,發揮雙方優勢,提高公共產品或服務的質量和供給效率。

社會資本投資是指項目建設資金全部由市場主體出資,項目建成后的收益來回報各投資主體,并償還項目建設過程中融資的利息和本金。目前水利項目建設領域最常見的是EOD模式,通過水環境治理項目改善產業導入環境,最終實現產業收益反哺水環境治理投資。

組合籌資建設是指多種投資模式組合使用,達到項目建設所需資金來源多元化,如“特許經營+專項債”“財政資金+專項債+銀行貸款”等。

2.新時期水利項目投融資方式選擇

(1)積極爭取預算內資金

水利項目的公益性,使得水利項目很難完全由市場主導投資,未來很長一段時間仍然以政府預算內資金投資為主。各級水務主管部門要搶抓政策機遇,緊盯國家和地方相關政策,增強資金爭取工作的主動性和積極性,緊緊圍繞國家政策導向和資金投向,加大前期項目謀劃儲備力度,以項目為導向,積極爭取中央、省級專項資金支持重點項目建設。

(2)合理使用債務資金

一方面加大對地方政府專項債的使用。地方政府專項債券以單項政府基金或專項收入為償債來源,要求項目預期收益能覆蓋本息,達到項目自身收益平衡。因準公益類水利項目具有一定的收費機制,故在項目能夠實現自身收益平衡的條件下,可盡可能申請地方政府專項債。另一方面可合理撬動銀行資金,統籌考慮利率、期限等貸款條件。以工程資產和穩定的水費預期收益權為主作為質押是撬動銀行融資的基礎條件,在項目資本金足額到位的情況下,利用銀行貸款能夠獲取較高額度的貸款,符合水利工程建設資金需求量大的特點。

(3)持續推進特許經營模式

社會資本的投入需要滿足合理的回報,而水利工程通常更多貢獻于社會綜合效益,依托項目使用者付費財務效益通常不能滿足社會資本投資回報訴求。因此,在制定特許經營合作方案中,一是要結合水利工程實際情況、考慮水利工程內部和外部效益,為水利工程設計科學合理的回報機制;二是構建透明公開的項目綜合信息交流平臺,公開透明的信息查閱渠道可為社會投資樹立信心;三是建立項目全周期績效評價體系,加強對利益相關者利益權利的維護;四是綜合考慮水利項目調價機制,在社會能夠承受的范圍內執行調價機制,盡可能使項目成為使用者付費項目,減少政府財政支出壓力。

(4)存量盤活模式——REITs

應用REITs模式可盤活存量,實現水利工程資產增值,為后續水利工程新建項目夯實基礎,彌補水利工程短板,促進投資穩定,在水利工程項目中構建良性投融資循環。區別于發債募資、財政投入,REITs模式不會增加債務風險,可降低杠桿率,減緩財政壓力。REITs模式應用到水利基礎設施建設中時,一是應注意健全規章制度體系,目前我國產業基金方面的法律法規仍處于空白狀態;二是需提升基金監管力度,相關管理部門可以牽頭建立完善的信息披露制度,并針對違規行為制定出具體的判定標準和懲處辦法,為信息披露制度的有效實施奠定基礎;三是加強配套建設管理,有效降低出現投資風險的概率。此外,可銜接已實施的政府與社會資本合作水利項目,由于該類水利工程項目已實現穩定收益,滿足REITs模式應用條件,可將已落地政府與社會資本合作模式的水利工程作為REITs模式應用切入點,選取特許經營項目法人股權作為水利工程基礎資產,應用REITs模式開展試點,以此來解決REITs模式準入門檻較高的痛點。

(5)以EOD模式投資建設部分水利項目

EOD模式采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式,可推動公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合、統籌推進、一體化實施,將生態環境治理帶來的經濟價值內部化,是一種創新性的項目組織實施方式。有的水利工程本質上即可視為環境保護工程,如流域治理、污水處理等,建議地方政府根據水利項目具體情況,積極借鑒和利用EOD理念和政策,統籌水利與環境、水利與區域的協同發展和一體化發展,探索“水利建設+資源開發+資本運作”的有機結合,發掘和利用水利工程外溢價值。

(6)探索水安全保障導向的開發

水安全保障導向的開發(Water-security-guarantee Oriented Development,簡稱WOD)模式,是創新水利項目市場投資的新渠道。水安全保障工程具有公益性強、投資規模大、財務收益率低、回報周期長等投融資特征,存在投融資渠道單一、建設資金不足等突出瓶頸,亟須通過新型模式吸引更多社會資金支持。水安全保障項目融資存在的最大問題是缺少現金流和抵押物,WOD模式通過構建“增肥哺瘦”機制,為開展市場化融資奠定了基礎,豐富了現有水安全保障項目投融資方式和工具。因此建議,將WOD模式作為未來水安全保障項目實施的主要工具,在WOD模式的實踐中遵循“兩山”轉化和水生態產品價值實現的底層邏輯,可包含多種產業,形成“1+N”(一主多輔)或多業態互補的產業布局。