8月1日國家發改委上半年發展改革形勢通報會強調，要充分發揮投資關鍵作用，更好發揮推進有效投資重要項目協調機制作用，切實加大力度做好項目前期工作，加快政策性、開發性金融工具資金投放并盡快形成實物工作量。

7月28日中央政治局會議指出，做好下半年經濟工作、保持經濟運行在合理區間，再次重申經濟要穩住，并強調用好政策性銀行新增信貸和基礎設施建設投資基金。

2021年12月-2022年4月，中央經濟工作會議和中央財經委員會第十一次會議接連提出了“兩個適度”：“適度超前開展基礎設施投資”“適度超前布局有利于引領產業發展和維護國家安全的基礎設施”，表現出在經濟下行和環境復雜的當下，基礎設施是經濟社會發展的重要支撐，穩投資是保持經濟增長的重要力量。

那么在國家一系列政策和辦法加持下，基建投資如何落到實處？如何聯動地方產業發展？本文將結合國家及地方政策舉措，從地方政府投資視角圍繞地方政府投融資模式、基建落地產業帶動性方面分析基建投資高質量落地模式和高產出投資方式。

一、由市場看經濟：短期內呈現恢復勢頭

國家統計局數據顯示：初步核算，上半年國內生產總值562642億元，按不變價格計算，同比增長2.5%，二季度經濟實現正增長。其中2022年1-6月全國固定資產投資（不含農戶）271430億元，累計同比增長6.1%。

整體來看，6月累計增速較1—5月份僅回落0.1個百分點，回落幅度比1—5月份再次收窄0.5個百分點，宏觀經濟大盤短期內逐步穩定、生產需求逐步恢復、資產投資穩步上升，國內經濟水平表現出恢復勢頭。

在國際復雜環境和疫情反復的當下，“十四五”實現了良好開局。但長期看，“需求收縮、供給沖擊、預期轉弱”三重壓力疊加帶來的經濟發展問題仍不容小覷，“三駕馬車”投資、消費、出口情況在“黑天鵝”“灰犀牛”事件影響下經濟水平恢復期可能較長。

投資端：近三年（2019年6月-2022年6月）國內固定資產投資數據顯示2019年下半年固定資產投資累計增長平均為5.5%左右，2020年基本為負數，2021年呈現“年初大幅度增長，然后一路走低”態勢，2022年以來雖出現回落，但基于6月累計數據回落趨勢逐步降低，其中基礎設施投資貢獻重要市場投資數據。

消費端：在2020年全球疫情暴發影響下，國內社會消費品零售總額累計增長表現為負向增長，2021年初迎來一波“報復性消費”，然后逐步趨于穩定，2022年以來逐步降低，至4月累計同比增長出現今年“首負”。

出口端：2021年1月至2022年1月，國內出口總值累計增長率始終保持在20%以上，最高達到60%，2022年以來基本逐步走低，均為20%以下，至6月累計同比增長為14.2%。

總體表現來看，消費在“黑天鵝”“灰犀牛”事件影響下，尤其今年國內疫情反復時間長、影響力大、覆蓋面廣，基于未來的不確定性，疫情對消費群體的消費意愿產生了較大的影響。

經濟高速發展帶來供給端與需求端不適配問題同樣是消費意愿的影響因素之一。俄烏戰爭“灰犀牛”事件給全球供應鏈貿易造成不小的影響，炮火下企業可持續經營風險、部分航線阻斷及海運停擺帶來的物流成本風險等加劇，我國作為俄烏的重要貿易伙伴國，出口受到了一定影響。

在消費、出口表現不夠“興奮”情況下，有專家學者認為，“未來隨著民間投資、新型基礎設施建設投資的推進，有效投資將是拉動經濟穩增長的根本動力”。

從去年12月的中央經濟工作會議到今年4月的中央財經委員會第十一次會議，會議不斷強調穩投資是保持經濟增長的重要力量，結合國家積極出臺的財政政策和貨幣政策，對基礎設施建設投資產生的全生命周期綜合效益具有較高期待值，對其促進國內國際雙循環、擴大內需、緩解經濟三重壓力具有一定的預期。

二、政策舉措：“積極”與“穩健”雙重并舉

2021年中央經濟工作會議強調：宏觀政策要穩健有效；要繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策。

2022年7月28日中央政治局會議再次指出：宏觀政策要在擴大需求上積極作為；財政貨幣政策要有效彌補社會需求不足；貨幣政策要保持流動性合理充裕，加大對企業的信貸支持，用好政策性銀行新增信貸和基礎設施建設投資基金。

宏觀基調表明：面對經濟“三重壓力”，經濟結構和市場要素的合理調節和配置面臨新挑戰，為確保經濟平穩運行，向實體經濟提供更有力支持，政策發力必須靠前。

2022年5月31日，國務院發布《關于印發扎實穩住經濟一攬子政策措施的通知》（國發〔2022〕12號），明確要求努力為下半年發展打好基礎，保持經濟運行在合理區間。

值得關注的是：

1.財政政策中強調地方應加快今年已下達的3.45萬億元專項債券發行使用進度，在6月底前基本發行完畢，力爭在8月底前基本使用完畢，并將優先考慮將新型基礎設施、新能源項目等納入地方政府專項債券支持范圍。

上半年數據表明，2022年1-6月全國發行新增專項債券3.41萬億元，且于7月初地方政府開始了今年第三批專項債券申報發行工作。

同時上半年也伴隨著財政、發改出臺的政府和社會資本合作（PPP）、基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)以及各部委出臺的行業指導文件為投資有效落地做支撐。整體看，財政政策的政策引領和有效落實表現是積極的。

2.貨幣政策中強調持續釋放貸款市場報價利率（LPR）形成機制改革效能，繼續推動實際貸款利率穩中有降，從今年上半年中國人民銀行發布的貸款市場報價利率（LPR）看，1年期穩定保持在3.7%，5年期以上由年初的4.6%降到4.45%；其次提到政策性開發銀行、商業銀行優化貸款結構、延長貸款期限，加大對水利、水運、公路、物流等基礎設施建設和重大項目的支持力。

此外，國務院總理李克強6月29日主持召開國務院常務會議確定運用政策性、開發性金融工具，通過發行金融債券等籌資3000億元，用于補充包括新型基礎設施在內的重大項目資本金舉措，擴大有效投資。

隨之，中國人民銀行有關司局負責人就金融工具相關問題回答《金融時報》記者提問時說到，政策性、開發性銀行運用金融工具，重點投向三類項目：

一是中央財經委員會第十一次會議明確的五大基礎設施重點領域，分別為交通水利能源等網絡型基礎設施、信息科技物流等產業升級基礎設施、地下管廊等城市基礎設施、高標準農田等農業農村基礎設施、國家安全基礎設施。

二是重大科技創新等領域。

三是其他可由地方政府專項債券投資的項目。

整體看，貨幣政策也在迎合財政政策提出的基礎設施投向的重要領域，且表現為注重疏通貨幣政策傳導機制，增強信貸增長的穩定性。

由一攬子政策及其他配套政策看，積極的財政政策和穩健的貨幣政策緊密結合又雙向聯動，為基礎設施投資有效發揮擴大有效投資、穩住經濟大盤作用提供助力支持。

三、落地支撐：由地方政府端看基建投資

從當前的宏觀政策來看，預計下半年基建投資將保持較高增長。但隨著財政政策和貨幣政策的持續出臺，從地方政府的角度考慮，可能產生的疑問在于：如何投？目的是什么？

受經濟下行和疫情影響，地方財政的債務問題和資金不足逐步顯現，在財力有限情況下地方政府首先應考慮投資的投入產出比，其次從經濟學的本質上來說，基礎設施投資必然不能夠采取“大水漫灌”的方式，實現有效投資是托底經濟的關鍵動作。

筆者從地方政府基礎設施投資采取的投融資模式、投資落地能帶來的產業效益兩個角度來討論基建投資如何落地。

（1）契合實際需求的投融資模式

財政空間有限且融資平臺規范發展的情況下，近五年地方政府基礎設施投融資模式主要為PPP、專項債，政府直投、ABS相對少，近三年REITs作為新金融產品問世并處于探索起步階段。

就討論這幾種投融資模式來說，筆者認為地方政府最終目的有三個：解決項目資金需求，調動民間投資力量，投資帶動產業發展。

從解決資金需求和調動民間投資來看，基礎設施建設落地的重要支撐之一是資金保障，合適的投融資模式既能為地方政府“減負”又能調動民間投資、激發市場活力。PPP、專項債、REITs是主流模式。

PPP模式開始回暖。2014年-2018年PPP在國內迅猛發展，2019年-至今呈現緩慢規范發展，前期大量PPP項目問世導致10%紅線剩余空間被擠壓得很小。2022年以來，國家、地方及行業部門分別出臺配套政策鼓勵PPP模式投資基礎設施，中央財經委員會第十一次會議強調推動政府和社會資本合作模式規范發展，引導社會資本參與市政設施投資運營，國務院辦公廳、國家發改委分別于5月和6月出臺了關于盤活存量資產、擴大有效投資的意見和辦法均提到鼓勵具備長期穩定經營性收益的存量項目采用PPP模式盤活存量資產。同時2022年6月28日中國財經報就“PPP模式推動金磚國家可持續高質量發展”專訪財政部政府和社會資本合作中心相關負責人，相關負責人認為：“面對新冠疫情持續反復、全球經濟復蘇乏力、各國財政空間受限、基礎設施投資缺口擴大的挑戰，PPP模式在吸引和撬動社會投資、緩解財政支出壓力、彌補基礎設施不足、提供優質公共產品和服務方面的作用凸顯，得到廣泛認可和應用。”。

以上足以表明：PPP模式開始回暖。考慮到財承空間問題，筆者認為當前有效途徑一是對已入庫但停滯或存在重大問題的項目進行清庫處理，騰出空間；二是PPP+REITs打好組合拳，優質PPP項目結合REITs實現上市交易，增加資產流動性并使得社會資本有效退出。

專項債券在2020年全國實現大規模發行，僅1-8月發行規模達到3.18萬億元，2021年新增發行3.42萬億元，2022年下達3.45萬億元，1-6月新增專項債券3.41萬億元。

地方政府專項債券是在PPP模式困頓之際國家調節經濟的又一手段。從專項債券申報、發行的實際情況看，風險點有以下兩點：一是可能存在地方政府為達到收益覆蓋倍數而廣泛“包裝”的情況，而實際對于專項債券后期資金使用和管理基本靠績效評價監督，績效評價監督卻又有不可避免的主觀指標約束；二是專項債券投向大部分市政基礎設施發行期限基本集中在10年、15年、20年，專項債券還本付息的方式是“每年付息、到期還本”，也就是說在2030、2035、2040年左右地方政府專項債券還款壓力是不可忽視的問題，長期大量使用專項債券帶來的償債風險和政府違約風險是需要機制的不斷完善來控制的。

REITs方面，2020年國家依據基本國情推出REITs,意在盤活基礎設施存量資產、調動民間投資者力量，提高基礎設施投資效益和資產流動性。

當前REITs在試點階段，因為國家對試點項目要求較高，當前發行的REITs項目主要集中在產業園區、高速公路、污水處理、倉儲物流等收益穩定且持續的領域。

由此，目前大面積使用REITs不現實，但基于REITs的流動性和對社會資本的接納程度，同時結合REITs的支持領域不斷擴大、部分條件出現“松動”，未來將成為地方政府基礎設施投資的重要手段。

以上僅分析當前階段地方政府主要采用的投融資模式，但整體來看，單純靠一種投融資模式是不靠譜的，地方政府基礎設施投資應全盤考慮，結合地方實際及基礎設施適宜的開發方式，在新老基建共同發力的情況下，打好組合拳。

一是當前傳統基建主要采取PPP和專項債券模式，新基建也可考慮專項債券和PPP模式。PPP模式的優勢在于此模式經過多年發展，風險可控且規范性相對較強；考慮財承空間情況，當前地方政府專項債券更具有資金成本低、“來錢快”的優勢，但地方政府應做好項目前、中、后期的風險管理。

二是存量項目應更多考慮PPP、REITs模式，不僅能夠解決資金需求同時能夠較好地調動民間力量，尤其是REITs相對于ABS流動性較強，門檻較低，能夠吸引中小投資者參與基礎設施投資，提高項目運營水平、解決當前部分資產運行效率低、空置率高的問題，無疑是實現市場經濟良性循環的好手段。REITs對項目要求相對高，當前也在試點階段，但根據國家發改委出臺政策文件以及市場反饋來看，有逐步“放松”的可能性。

特別強調的是：不管使用哪些投融資模式，考慮到基礎設施有較強的公益屬性，地方政府應考慮基礎設施投融資未來的還款風險、還款周期集中以及與項目的適配性。

此外，2022年1月-6月民間投資增長3.5%，占整體固定資產投資的比重約為56.4%，民間投資質量不斷在改善；拉動民間投資不僅對促進產業轉型、激發市場活力具有重要意義，也能明顯為財政緩解壓力，提升投資平穩性，因此拉動民間投資也應是地方政府選擇投融資模式時的重要考量因素之一。

（2）新老基建投資共同發力地方產業發展

效益是投資動作產生的重要動力，基礎設施投資必須考慮“終端效益”，無論社會效益還是經濟效益，當前階段要符合民生發展和國家安全的需要。從地方政府角度考慮，基礎設施投資是要為地方產業發展服務，投資帶動產業發展并形成持續的經濟效益應是地方政府基礎設施投資的最終目的。

地方政府基礎設施投資行為的發生應避免發生盲目投資、重復投資，應從“是否符合國家及地方十四五規劃”“是否解決急、難、愁、盼問題”兩個方面去考慮基礎設施投資的實際需求和方向，最大程度“把錢花在刀刃上”。

民生問題是社會重點關注的“急、難、愁、盼問題”，《“十四五”公共服務規劃》中明確“老有所養”是基本公共服務民生保障目標，“老有頤養”是普惠性非基本公共服務的實現目標，養老服務保障水平成為影響人民群眾獲得感、幸福感、安全感的重要因素之一.同時從國內養老產業實際水平看，養老產業具有較大的基建投資空間，由此筆者從基礎設施投資和養老產業發展的狹義視角討論基建投資與地方產業發展關系。

第七次全國人口普查結果顯示：60歲及以上人口占18.70%，與2010年第六次全國人口普查相比上升5.44個百分點。隨著老齡化加劇，地方財政支出負擔加重、子女無法兼顧照料等問題逐步暴露。

從需求端看，養老產業未形成集約化發展，資源利用率低、服務碎片化，社區養老模式單一、養老機構經營可持續能力低，同時智能養老產品單一，基礎設施水平較低，不能滿足多樣化和個性化需求。由此，養老服務在考慮地方經濟水平、投融資力度基礎上具有新基建投資建設的強烈需求，此外對醫療服務設施、生活服務設施、娛樂服務設施等傳統基建有著同樣需求，新老基建應融合發力帶動養老產業智慧化發展。

從消費端看，60歲及以上人口為264018766人，占18.70%，而0-14歲人口占17.95%，新增人口低于老齡人口增長率；同時國家衛健委公布的數據顯示，2021年我國一孩出生數量為468.3萬，首次跌破500萬，僅為2016年的51.8%，90后、00后作為新的婚育主體，受教育年限長、就業壓力大等因素影響，婚育推遲現象非常突出，也就是說2050年之后需要養老服務的老齡人口數量可能達到新高。

由此來看，老齡人口是龐大的消費群體，且是個不斷擴增的消費群體，在當前養老產業發展無法滿足老齡人口需求的情況下，老齡消費群體對養老服務和基礎設施會逐步提高品質要求和消費意愿。

因此，從另一個角度來說，基建投資應考慮不同的消費群體，而不是單純地從一端出發。

根據《養老產業統計分類（2020）》（國家統計局令第30號），養老照護服務、養老科技和智慧養老服務兩個大類值得著重關注。

其中智慧養老+社區養老是當前討論的和探索的熱門方向，基于大數據的信息化平臺和傳統基礎設施的聯動具備較強的市場開發和公共服務資源整合能力，能夠較好地足老齡消費群體需求的個性化和多樣化，同時在及時性、保障性、人文關懷方面也會實現值質的飛躍，雖然模式仍在探索研究，但未來必將促進養老產業的高質量可持續發展和實現市場消費的挖掘匹配。

說到根本，地方政府基建投資的落腳點在于為產業發展服務。

筆者以養老產業為例，闡述新老基建應共同發力投向有需求的供給端，通過改善供給來促進消費、實現產業良性發展，產業的發展為投資帶來資金滿足和投向缺口，二者相輔相成，對穩經濟、促進國內國際經濟循環向好發展具有重要意義。

長期來看，基礎設施投資帶來的綜合效益是改善經濟環境、降低經濟三重壓力的重要力量，國家匹配的財政政策和貨幣政策也在釋放經濟長期向好的決心和信號。

但地方政府作為基建投資落地的行動主體，應結合當地經濟水平、消費群體來投向產業發展、經濟發展真正需要的地方，且因地制宜考慮適合的投融資模式，讓基礎設施投資發揮最大的社會效益和經濟效益，而不是“為了投資而投資”。