全面建立預算績效管理體系，不僅是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容，也是優化財政資源配置、提升公共服務質量，推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵舉措。2015年新《預算法》中明確“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”，從法律層面為各部門開展預算績效管理提供了法律依據；2017年黨的十九大報告中強調“加快建立現代化財政制度，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”；2022年黨的二十大報告再次重申構建高水平社會主義市場經濟體制需要健全現代預算制度。《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的出臺，已從全方位、全過程、全覆蓋角度，對實施預算績效管理體系進行了系統闡述，為加強各單位和相關從業人員對全面實施預算績效管理理念有更加深入的理解，本文從橫向和縱向角度對預算績效管理進行簡要的分析，并對具體執行中遇到的問題給出建議。

圖1：全面實施預算績效管理的橫向、縱向關系

（僅對部分政策列示）

一、橫向關系

全方位的預算管理體系關系包括政府預算績效管理≥部門/單位預算績效管理≥項目預算績效管理≥政策預算績效管理。筆者認為部門/單位預算管理體系的構建具有承上啟下的作用，是建立全方位預算績效管理體系的核心。部門支出預算包括基本支出和項目支出兩部組成，基本支出是各部門、各單位為保障其機構正常運轉、完成日常工作任務所發生的支出，包括人員經費和公用經費等；項目支出是各部門、各單位為完成其特定的工作任務和事業發展目標所發生的支出。部門預算績效管理，從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應、可持續發展能力和服務對象滿意度等方面，來衡量部門和單位整體及核心業務實施效果。

項目支出預算績效管理和政策績效管理是財政預算績效管理的重要組成部分。項目支出績效評價管理見于《項目支出績效評價管理辦法》，是財政部門、預算部門和單位依據設定的績效目標，對項目支出的經濟性、效率性、效益性和公平性進行客觀、公正的測量、分析和評判。從預算績效管理的過程來看，政策和項目績效評價管理屬于開展績效評價和結果應用的環節，也是績效管理的最后一環，將政策和項目全面納入績效管理，可從數量、質量、時效、成本、效益等方面，綜合衡量政策和項目預算資金使用效果。

各級政府收支預算全面納入績效管理是建立全方位預算管理體系的重要保障。各級政府預算收入要實事求是、積極穩妥、講求質量，必須與經濟社會發展水平相適應，確保各級政府的施政理念與黨中央、國務院決策部署保持一致，不跑偏、不走樣嚴格落實各項政策，避免各級政府出現唯“GDP”論，避免脫離實際制定增長目標，也有利于控制地方政府產生隱性債務。

二、縱向關系

財政預算績效評價是對財政資金是否符合預算規定以及財政預算所產生的社會經濟影響進行的具備合理性、有效性的綜合評價。根據《財政部關于印發〈項目支出績效評價管理辦法〉的通知》（財預〔2020〕10號）等相關文件要求，績效評價指標應全面反映項目決策、過程、產出和效益。建立績效評估機制、績效目標管理、績效運行監控、績效評價和結果應用，可以使績效管理達到行為和結果的統一。具體內容為：

1.建立績效評估機制。各部門/單位，對新出臺的重大政策、項目開展事前績效評估，從項目立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規性等方面進行評估，評估結果作為申請預算的必備要件。

2.強化績效目標管理。各地區各部門編制預算時要貫徹落實黨中央、國務院各項決策部署，分解細化各項工作要求，結合本地區本部門實際情況，全面設置部門和單位整體績效目標、政策及項目績效目標，同時，要加強績效目標管理和審核，將績效目標與預算同步批復下達。

3.做好績效運行監控。各級政府和各部門各單位對績效目標實現程度和預算執行進度實行“雙監控”，發現問題及時糾正，確保績效目標如期保質保量實現。

4.開展績效評價和結果應用。通過自評和外部評價相結合的方式，對預算執行情況開展績效評價。各部門各單位對預算執行情況以及政策、項目實施效果開展績效自評，評價結果報送本級財政部門。各級財政部門建立重大政策、項目預算績效評價機制，開展部門整體績效評價，健全績效評價結果反饋制度和績效問題整改責任制，加強績效評價結果應用。

準確理解預算績效管理的縱向邏輯關系，是實施科學績效評價的基礎。績效目標是建立全過程績效評價的邏輯起點，建立績效監控制度是對績效實施過程進行糾偏的重要方法，而績效評價結果的應用是績效管理的價值所在：通過PDCA（計劃、執行、檢查和處理）循環管理理念，逐步提高財政預算資金的使用效率。

三、問題與建議

筆者通過實踐發現，推進建立全面績效管理制度實踐過程中也存在一些問題：

1.部分單位績效自評流于形式

績效評價分為單位自評、部門評價和財政評價三種方式。單位自評是指預算部門組織部門本級和所屬單位對預算批復的項目績效目標完成情況進行自我評價，單位自評的對象包括納入政府預算管理的所有項目支出，是落實按效付費的最重要保障。但實踐發現，部分單位的自評流于形式，績效目標設定缺少科學性，評價過程只按照績效自評表對績效指標進行打分，這種既當“運動員”又當“裁判員”的評價形式，使得評價結果缺少客觀性和公正性，指標打分隨意，缺少支撐。

建議：單位績效自評流程可適當引入包括內部監督機構、人大組織、財政部門、社會第三方等不同的主體，加大單位自評的監管力度；各級績效評價參與部門要改變傳統績效思維，建立現代化預算績效管理理念，尤其是各部門領導層要起到關鍵的帶頭作用，不能為了應付規定而開展績效評價；各部門績效目標制定和評價人員，要具有統籌長遠的思維，科學設定績效目標，要運用績效理念預算資金使用效益，提高單位自評工作意義。

2.缺少對績效評價的績效約束

績效評價的核心在于結果的應用，目前已出臺的很多績效管理政策文件中，都已提到對績效評價結果應用，但大部分績效評價應用仍停留在出具績效報告了事或形成績效反饋意見等層面，并未實現將績效評價結果與預算、決策之間掛鉤，未能真正地體現出績效評價的價值，缺少對績效評價的績效約束。

建議：各績效評價單位和第三方績效評價機構在制定績效考核工作方案時，建立績效評價結果與預算安排掛鉤的方案設定，做“真掛鉤”；同時建立監督機制對掛鉤落實不到位的情況及時督促整改；績效考核機構和人員也要擔負起職責，切實指導各單位如何整改，不可一考了之。

3.未建立爭議解決機制

除PPP項目績效考核指導意見外，在其他政策文件中未見有關績效結果的爭議解決機制，隨著績效管理深度和廣度的提高，績效評價的數量也會逐漸增多，難免會出現具有爭議的考核結果。

建議：相關部門探索建立績效考核結果爭議解決機制，對于考核指標、考核方式、考核結果以及應用方面存在較大分歧的評價，可通過專家論證、第三方復核等多渠道建立爭議解決機制，保障績效評價的生命力。

總之，全面實施預算績效管理體制改革，需要政府各級部門以及社會力量的共同努力，通過不斷學習與實踐，逐步深化對全方面、全過程績效管理理念的理解，轉變傳統預算思維，加快建成現代化的預算管理制度，早日實現社會主義現代化建設目標。