2022年4月26日中央財(cái)經(jīng)委員會第十一次會議再次指出：要推動政府和社會資本合作模式規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行，引導(dǎo)社會資本參與市政設(shè)施投資運(yùn)營。政府和社會資本合作（PPP）模式適用于投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目。

不論是PPP還是特許經(jīng)營，實(shí)質(zhì)上都是政府將傳統(tǒng)上由財(cái)政資金投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項(xiàng)目通過特別許可的方式交由社會投資人投資建設(shè)，從而在政府和社會投資人之間建立起一種合作關(guān)系。特許經(jīng)營主要側(cè)重政府管理和配置資源，與政府指導(dǎo)公共服務(wù)、行政授權(quán)一脈相承；而PPP模式主要體現(xiàn)政府、市場、社會各方共治，與公共服務(wù)提供主體多元化、國家治理現(xiàn)代化等契合。特許經(jīng)營和PPP模式，均為兩方主體的合作。其中，一方是負(fù)有相應(yīng)職能的政府及其所屬的職能部門，另一方是社會資本。兩者適用的領(lǐng)域均涉及政府提供的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，只是PPP的范圍相對更寬，而特許經(jīng)營是PPP的呈現(xiàn)形式之一，兩種模式在方案設(shè)計(jì)、主要權(quán)利義務(wù)、約束機(jī)制上，均大同小異。

從國內(nèi)外國家公園經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)來看，特許經(jīng)營這種政府和社會資本雙方主體合作的方式是國家公園商業(yè)服務(wù)的主要類型。推行特許經(jīng)營的目的主要有兩方面：一是在符合國家公園宗旨的前提下，為訪客欣賞和理解國家公園提供必要的服務(wù)和設(shè)施，維持國家公園的功能多樣性，推動公園的可持續(xù)健康發(fā)展；二是承擔(dān)部分國家公園運(yùn)營成本，實(shí)現(xiàn)國家公園核心資源和價(jià)值的保護(hù)，強(qiáng)調(diào)資源的有償利用，分擔(dān)運(yùn)營和保護(hù)國家公園的責(zé)任。

一、國家公園特許經(jīng)營模式的國際經(jīng)驗(yàn)

國際經(jīng)驗(yàn)來看，國家公園的建設(shè)與管理大多并非由政府獨(dú)攬，而是由多主體，多渠道資金共同參與國家公園的建設(shè)、運(yùn)營和管理。以美國和澳大利亞國家公園的特許經(jīng)營管理模式為例。

（一）美國：國家公園以企業(yè)特許經(jīng)營實(shí)施為主

美國是全球最早建立國家公園的國家，也是迄今為止擁有國家公園數(shù)量最多的國家，特許經(jīng)營制度作為其核心制度內(nèi)容，在美國國家公園的整體管理中占有非常重要的地位。

（1）美國國家公園特許經(jīng)營制度發(fā)展歷程

1872年，美國國會批準(zhǔn)設(shè)立了世界最早的國家公園——黃石國家公園，開啟了國家公園的管理模式。1965年美國國會頒布了最早的《特許經(jīng)營法案》并確定美國國家公園設(shè)立和運(yùn)營管理資金來源主要有三個(gè)方面：政府財(cái)政撥款、社會捐贈和經(jīng)營收入。其中，政府撥款包括維持國家公園系統(tǒng)日常運(yùn)行的一般預(yù)算撥款和基于項(xiàng)目的專項(xiàng)撥款；社會捐贈主要來自社會公眾，這部分收入具有較高的不確定性，總的來看，社會捐贈收入比例在大部分年份低于資金總額的2%；經(jīng)營收入主要由公園門票和商業(yè)服務(wù)收費(fèi)構(gòu)成。

美國國會于1998年更新了《特許權(quán)管理改進(jìn)法案》（1998年）及實(shí)施條例，美國國家公園由國家公園管理局（NPS, National Park Service）統(tǒng)一管理。《法案》對國家公園的各類項(xiàng)目實(shí)施特許經(jīng)營分類管理，項(xiàng)目被分為特許經(jīng)營、小型商業(yè)利用授權(quán)、租賃三種形式。

表1  三種商業(yè)服務(wù)類型對比

資料來源：根據(jù)美國國家公園管理局網(wǎng)站資料整理（https：//www.nps.gov/orgs）

（2）美國國家公園特許經(jīng)營制度的特征

以中央政府為主導(dǎo)的制度設(shè)計(jì)。在NPS的管理和領(lǐng)導(dǎo)下，全國統(tǒng)一開展國家公園特許經(jīng)營工作，確保特許經(jīng)營項(xiàng)目的良好規(guī)模效益，有助于提升NPS的管理效率。NPS與各特許經(jīng)營者各司其職，職責(zé)清晰，關(guān)系緊密。專業(yè)分工帶來的效率，促使國家公園內(nèi)的自然資源被高效開發(fā)利用。

特許經(jīng)營制度是以充分競爭為導(dǎo)向的制度設(shè)計(jì)。特許經(jīng)營合同通過招標(biāo)的方式確定。招標(biāo)活動向個(gè)人、企業(yè)等社會公眾廣泛開放，吸引大量公眾參與投標(biāo)活動，為充分競爭奠定基礎(chǔ)。只有經(jīng)營方案最優(yōu)的投標(biāo)人才能成為經(jīng)營者。投標(biāo)人提交的經(jīng)營方案是一個(gè)系統(tǒng)解決方案，兼顧經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會效益。

以特許經(jīng)營制度保護(hù)融資機(jī)制。國家公園面積大、自然資源種類多、邊界復(fù)雜，因此保護(hù)管理的難度較大且成本較高。特許經(jīng)營制度收入有利于補(bǔ)充國家公園的資金投入，建立利用自然資源反哺生物多樣性的有效機(jī)制。

綜上，美國國家公園特許經(jīng)營模式實(shí)現(xiàn)了多方合作的目的，為“將社會資本成為國家公園建設(shè)管理的合作伙伴，增強(qiáng)地區(qū)和公園周邊社區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”，在經(jīng)營機(jī)制上實(shí)行中央政府集權(quán)模式以及管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離。成熟的合作模式和高效的管理體系，使得美國的國家公園數(shù)量迅速增長，多個(gè)項(xiàng)目獲得國際組織認(rèn)可。

（二）澳大利亞：特許經(jīng)營制度讓企業(yè)和公眾參與管理

澳大利亞在1998年發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)和生物多樣性保護(hù)條例》，批準(zhǔn)國家公園實(shí)施特許經(jīng)營制度，在遵循資源有償使用的基本原則下，允許企業(yè)、居民等參與國家公園管理。通過鼓勵(lì)多方共同參與，既能減輕政府財(cái)政及國家公園運(yùn)營成本壓力，又能夠分擔(dān)對于國家公園的保護(hù)責(zé)任。

澳大利亞國家公園鼓勵(lì)企業(yè)等多方參與的目標(biāo)是“減輕政府資金負(fù)擔(dān)，企業(yè)和居民分擔(dān)國家公園保護(hù)責(zé)任”。社會資本方獲得有限的特許經(jīng)營收費(fèi)僅能夠滿足國家公園經(jīng)營管理過程中的三方面經(jīng)費(fèi)：（1）特許經(jīng)營簽發(fā)的處理行政程序費(fèi)用；（2）評估簽發(fā)許可證的費(fèi)用；（3）特許經(jīng)營后續(xù)監(jiān)督經(jīng)營活動等事項(xiàng)。可見，澳大利亞國家公園在利用社會資本方面做得并不充分，收入僅用于補(bǔ)充必要行政成本，社會化企業(yè)參與度有限，并沒有起到撬動政府投資杠桿的作用。

二、國家公園管理的國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)

中國2021年公布的首批國家公園名單中共有五座，分別是三江源國家公園、大熊貓國家公園、東北虎豹國家公園、海南熱帶雨林國家公園、武夷山國家公園。除東北虎豹國家公園仍在籌備相關(guān)管理辦法外，其他四家公園管理部門的早期政策謀劃中均鼓勵(lì)社會資本參與國家公園的特許經(jīng)營管理。目前我國國家公園主要借用國際通行概念，引用“特許經(jīng)營”概念，鼓勵(lì)社會資本、居民和個(gè)人共同參與，合作范圍包括基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、準(zhǔn)經(jīng)營設(shè)施和利用獨(dú)占資源開展的商業(yè)活動。以下對大熊貓國家公園和三江源國家公園的管理模式進(jìn)行介紹。

（一）大熊貓國家公園管理模式

2020年，四川省隴南市林業(yè)和草原局大熊貓國家公園裕河分局頒布了《大熊貓國家公園特許經(jīng)營管理辦法（試行）》。大熊貓國家公園管理局是大熊貓國家公園特許經(jīng)營權(quán)的授權(quán)主體，負(fù)責(zé)大熊貓國家公園內(nèi)特許經(jīng)營政策制定和監(jiān)督管理工作。

《管理辦法》明確社會資本可通過特許經(jīng)營方式參與國家公園的餐飲、住宿、生態(tài)旅游、低碳交通、文化體育、森林康養(yǎng)、商品銷售等及其他服務(wù)領(lǐng)域，使用大熊貓國家公園品牌及標(biāo)識開展生產(chǎn)經(jīng)營活動也屬于特許經(jīng)營管理范疇。《管理辦法》對上述授權(quán)范圍做了分類，共分為以下五類。

表2： 大熊貓國家公園的特許經(jīng)營活動分類

資料來源：《大熊貓國家公園特許經(jīng)營管理辦法（試行）》（2020）

上述Ⅱ類中所涉及的投資建設(shè)經(jīng)營性服務(wù)設(shè)施和固定資產(chǎn)，從事生態(tài)旅游、生態(tài)體驗(yàn)等特許經(jīng)營活動的項(xiàng)目，如涉及基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目則應(yīng)參照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2015年25號令）實(shí)施?！掇k法》規(guī)定由大熊貓國家公園明確舉辦的公益性科學(xué)研究、生態(tài)保護(hù)和治理、環(huán)境衛(wèi)生整治等純公共屬性的項(xiàng)目不納入《辦法》規(guī)定的商業(yè)特許經(jīng)營范圍。其中項(xiàng)目發(fā)起和執(zhí)行主要參照政府投資項(xiàng)目流程，按照《政府投資條例》實(shí)施，對于適合采用政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)貼方式的項(xiàng)目，積極鼓勵(lì)社會資本按照PPP模式參與。

（二）三江源國家公園

《三江源國家公園條例（試行）》于2017年6月2日青海省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十四次會議通過。

三江源國家公園涉及的能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的特許經(jīng)營依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，將參照《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2015年25號令）執(zhí)行，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會資本參與。其功能分區(qū)為核心保育區(qū)、生態(tài)保育修復(fù)區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)。2020年發(fā)布的《三江源國家公園產(chǎn)業(yè)發(fā)展和特許經(jīng)營規(guī)劃》詳細(xì)列出了特許經(jīng)營項(xiàng)目清單和產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入正面清單，并明確了特許經(jīng)營產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局及未來發(fā)展方向和保障措施。

作為我國政策設(shè)計(jì)最為完善、規(guī)劃最為系統(tǒng)的國家公園特許經(jīng)營體制試點(diǎn)，三江源國家公園走在了國內(nèi)特許經(jīng)營體制探索和實(shí)踐的前列。園內(nèi)規(guī)定的特許經(jīng)營范圍包括草原承包權(quán)、國家公園品牌、經(jīng)營性項(xiàng)目及非營利性社會事業(yè)活動。其中，經(jīng)營性項(xiàng)目包括有機(jī)養(yǎng)殖基地、畜產(chǎn)品加工、中藏藥材種植、中藏藥材加工、生態(tài)體驗(yàn)、生態(tài)體驗(yàn)服務(wù)設(shè)施運(yùn)營、牧家樂等庭院經(jīng)濟(jì)和主題文化經(jīng)營等，非營利性社會事業(yè)活動包括生態(tài)保護(hù)和治理、環(huán)境衛(wèi)生整治、牧民及企業(yè)培訓(xùn)教育、智慧國家公園建設(shè)及運(yùn)營等。

三、我國國家公園特許經(jīng)營模式發(fā)展的啟示及建議

（一）建立統(tǒng)一的特許經(jīng)營制度

從國家層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)一開展特許經(jīng)營工作。《建立國家公園體制總體方案》提出“統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體制”“整合組建統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，履行特許經(jīng)營管理等職責(zé)”“合理劃分中央和地方事權(quán)，構(gòu)建國家公園中央和地方協(xié)同管理機(jī)制”。因此，可通過已建立的國家公園管理局對國家公園范圍內(nèi)的特許經(jīng)營進(jìn)行統(tǒng)一項(xiàng)目規(guī)劃、招標(biāo)分配及運(yùn)營監(jiān)管，同時(shí)根據(jù)國家公園的資源類型與保護(hù)目標(biāo)對特許經(jīng)營項(xiàng)目數(shù)量、類型、活動范圍、經(jīng)營時(shí)間等作出明確規(guī)定。

（二）建立國家公園監(jiān)督管理機(jī)制

在運(yùn)營監(jiān)管方面，經(jīng)營者在風(fēng)險(xiǎn)、公眾健康、環(huán)境管理及整體合同實(shí)施情況（包括經(jīng)營規(guī)模、經(jīng)營質(zhì)量、價(jià)格水平等）等方面必須接受管理者的監(jiān)管。特許經(jīng)營項(xiàng)目每年評估的等級和結(jié)果將作為續(xù)約的重要參考因素，決定特許經(jīng)營合同是否需要進(jìn)一步更新，以及哪些條款需要改進(jìn)。

在環(huán)境監(jiān)管方面，為避免對國家公園過度開發(fā)，應(yīng)對特許經(jīng)營者實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入管理，內(nèi)容包括準(zhǔn)入數(shù)量、業(yè)務(wù)范圍以及地域空間。根據(jù)項(xiàng)目對環(huán)境產(chǎn)生的影響，對在公園土地上進(jìn)行建設(shè)和投資和在指定的公園土地上或政府所有的建筑內(nèi)進(jìn)行經(jīng)營這兩類特許經(jīng)營項(xiàng)目，每年聘請第三方進(jìn)行定期檢查。通過詳盡的合同規(guī)定和嚴(yán)格的監(jiān)督檢查，確保特許經(jīng)營項(xiàng)目不會對國家公園造成生態(tài)破壞。

（三）國家公園建設(shè)運(yùn)營實(shí)施分類管理

借鑒大熊貓和武夷山國家公園經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)各項(xiàng)目經(jīng)營屬性將國家公園內(nèi)建設(shè)經(jīng)營項(xiàng)目區(qū)分為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項(xiàng)目與商業(yè)經(jīng)營類項(xiàng)目。建議在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項(xiàng)目中采用PPP模式，探索社會資本的“生態(tài)保護(hù)修復(fù)+資源使用”方式，利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)，嘗試生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在國家公園范圍內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域開展（商業(yè)）特許經(jīng)營模式，如門票收費(fèi)、租賃熱帶雨林國家公園設(shè)施設(shè)備用于餐飲、住宿、商品銷售等特許經(jīng)營活動或使用國家公園品牌及標(biāo)識開展生產(chǎn)的經(jīng)營活動、在國家公園范圍內(nèi)設(shè)立大型的商業(yè)廣告設(shè)施等。

（四）建立利益分配機(jī)制

實(shí)施特許經(jīng)營制度能實(shí)現(xiàn)對國家公園資源的高效開發(fā)，其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益有利于生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。資源開發(fā)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益主要體現(xiàn)為特許經(jīng)營收入，在管理部門與特許經(jīng)營者之間進(jìn)行分配。特許經(jīng)營收入既能為國家公園保護(hù)工作籌集資金，又能保證特許經(jīng)營者獲得合理的利潤，引導(dǎo)其提供與國家公園保護(hù)目標(biāo)一致的服務(wù)和產(chǎn)品。

（五）開擴(kuò)國家公園經(jīng)營性市場化收入渠道

社會資本可通過以下方式在國家公園生態(tài)保護(hù)修復(fù)中獲得收益：采取“生態(tài)保護(hù)修復(fù)+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”方式，利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)，探索林地交易性收入；對投資形成的具有碳匯能力且符合相關(guān)要求的生態(tài)系統(tǒng)，申請核證碳匯增量并進(jìn)行交易；通過經(jīng)政府批準(zhǔn)的資源綜合利用獲得收益；圍繞國家公園所屬地區(qū)少數(shù)民族居住特點(diǎn)，在人口居住區(qū)開展林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。

重點(diǎn)鼓勵(lì)社會資本參與國家公園如下內(nèi)容的保護(hù)和產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型：熱帶雨林、熱帶季雨林，水源涵養(yǎng)區(qū)、河流、湖泊、濕地、草地、荒地、灘涂、地質(zhì)遺跡、雨林經(jīng)濟(jì)作物、野生動植物及其棲息地、天然種質(zhì)資源、少數(shù)民族傳統(tǒng)文化、文物古跡、特色民居等人文資源，及其他需要保護(hù)的資源。

對于我國國家公園特許經(jīng)營項(xiàng)目的發(fā)展啟示而言，一是要加大改革創(chuàng)新開放力度，促進(jìn)更多社會資本參與；二是要加大工作力度以提升項(xiàng)目吸引力，促進(jìn)項(xiàng)目落地做實(shí)做細(xì)；三是要努力打造具有影響力的試點(diǎn)項(xiàng)目，形成示范效應(yīng)后可復(fù)制推廣。