12月16日，中國銀監會、發展改革委、工業和信息化部聯合發布《關于鋼鐵煤炭行業化解過剩產能金融債權債務問題的若干意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》對鋼鐵、煤炭去產能推進過程中，伴生的金融債權債務問題提供了解決的思路和指引。

從今年一季度開始，國務院、各部委密集發文，部署鋼鐵煤炭行業去產能工作。2月4日、5日，國務院印發關于鋼鐵、煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見（國發〔2016〕6號、7號），拉開鋼鐵煤炭行業去產能改革大幕。意見提出從2016年開始，用5年時間壓減粗鋼產能1億—1.5億噸，用3至5年的時間退出煤炭產能5億噸左右。4月14日國土資源部印發“國土資規〔2016〕3號”文件，4月18日人社部和發改委等七部門聯合印發“人社部發〔2016〕32號”文件，4月20日國家安監總局和國家煤礦安監局印發“安監總管四〔2016〕38號”文件，4月21日“一行三會”聯合印發“銀發〔2016〕118號”文件。5月，環保部、發改委和工信部印發“環大氣〔2016〕47號”文件。五份文件分別從土地和礦產資源使用、職工安置、安全生產、金融服務、環境保護等五個方面提出了支持鋼鐵煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的具體意見。

而此次出臺的《意見》，是在“一行三會”銀發〔2016〕118號文的基礎上，從涉及銀、證、保三方的條款中提取并深化了銀行業的具體實施措施。《意見》已在今年8月向各銀監局、各政策性銀行、大型銀行及股份制銀行，以及金融資產管理公司征求意見。《意見》和征求意見稿相比，除對標題略有調整，由“處置”改為“問題”，與條款涉及的范圍更加貼切；亦對內容進行了如下調整：

第一，增加了債轉股實施主體。征求意見稿中提及的債轉股實施主體，只有金融資產管理公司(AMC)和地方資產管理公司，《意見》增加了銀行現有符合條件的所屬機構或設立的符合規定的新機構作為實施主體。

第二，弱化了對主動去產能的企業的政策支持。征求意見稿提到：對響應國家號召，主動去產能、流動資金有困難的鋼鐵煤炭企業，銀行業金融機構可以參照《中國銀監會關于完善和創新小微企業貸款服務提高小微企業金融服務水平的通知》，給予續貸政策支持，支持銀行業對鋼鐵煤炭企業自主減免貸款利息，支持銀行業金融機構對符合條件的鋼鐵煤炭企業減免貸款本金。而《意見》中續貸政策支持只針對“技術設備先進、產品有競爭力、有市場的鋼鐵煤炭企業”，對主動去產能的鋼鐵煤炭困難企業只“按照國家有關規定減免利息”，未提及減免本金。

政策內容與評析

《意見》共十三條，究其內容可以分為三個方面，分別從企業融資、債務重組和處置、債權人保護等方面提供了具體措施。

（一）對企業融資“區別對待，有扶有控”

對于要“扶”的企業，不只有信貸支持，還有股權投資支持。《意見》第一條提出：對“技術設備先進、產品有競爭力、有市場的鋼鐵煤炭企業”繼續給予信貸支持，“不得抽貸、壓貸、斷貸”。《意見》第八條提出：對“產品有市場、發展有前景、但資產負債率較高的鋼鐵煤炭骨干企業”，“引導社會資本參與鋼鐵煤炭企業的脫困發展，支持產業基金和股權投資基金特別是地方政府成立的產業基金和股權投資基金”投資入股。在銀發〔2016〕118號文“鼓勵證券公司、資產管理公司、股權投資基金以及產業投資基金等參與企業兼并重組”的基礎上放寬了對社會資本參與的限制。

信貸支持的對象不僅有上文所說的骨干企業，還有“兼并重組鋼鐵煤炭企業”。《意見》第二條明確提出：“對能產生整合效應的鋼鐵煤炭兼并重組項目采取銀團貸款等方式，積極穩妥開展并購貸款業務。對符合并購貸款條件的兼并重組企業，并購交易價款中并購貸款所占比例上限可提高至70%。”這一比例超出了《商業銀行并購貸款風險管理指引》中規定的60%，體現了對鋼鐵煤炭企業開展并購重組的鼓勵政策。

對于“控”的措施，《意見》提出一方面“嚴控違規新增鋼鐵煤炭產能的信貸投放”，另一方面“堅決停止對落后產能和‘僵尸企業’的金融支持”。要堅決壓縮、退出貸款的企業包括不符合國家產業政策規定的落后產能企業，環保、能耗、質量、安全生產、技術等不達標且整改無望的企業，已停產半停產、連年虧損、資不抵債、失去清償能力的“僵尸企業”，以及有惡意逃廢債行為的企業。這一范圍在銀發〔2016〕118號文的基礎上增加了“有惡意逃廢債行為的企業”，將企業信用納入考量因素中。

“區別對待，有扶有控”體現了在供給側改革中支持先進產能、淘汰落后產能的思路，將有效提高行業整體競爭力，發揮金融為實體經濟服務的職能。

（二）債務重組和處置

對于現有債務的重組，《意見》第三條提出“鼓勵銀行業金融機構對主動去產能的鋼鐵煤炭困難企業進行貸款重組”，具體措施為“調整貸款結構，合理確定貸款期限，按照國家有關規定減免利息”；第六條提出“推動組建債權人委員會，對困難鋼鐵煤炭企業實施債務重組”，債權人委員會應當“通過調整貸款期限、利率、還款方式等措施”，“開展自主重組、協議重組和協議并司法重組”。

對于現有債務的重組，《意見》第三條提出“鼓勵銀行業金融機構對主動去產能的鋼鐵煤炭困難企業進行貸款重組”，具體措施為“調整貸款結構，合理確定貸款期限，按照國家有關規定減免利息”；第六條提出“推動組建債權人委員會，對困難鋼鐵煤炭企業實施債務重組”，債權人委員會應當“通過調整貸款期限、利率、還款方式等措施”，“開展自主重組、協議重組和協議并司法重組”。

《意見》第七條還提出了“債轉股”的方式，支持“金融資產管理公司、地方資產管理公司、銀行現有符合條件的所屬機構或設立的符合規定的新機構等多種類型實施機構”，“對鋼鐵煤炭企業開展市場化債轉股”。這在4月的銀發〔2016〕118號文中并未提及，是9月《國務院關于積極穩妥降低企業杠桿率的意見》（國發〔2016〕54號）和《關于市場化銀行債權轉股權的指導意見》推出后的新舉措。

在實際操作中，建行采用“子公司設立基金”模式，由建銀國際擔任基金管理人，與武漢鋼鐵（集團）公司共同設立武漢武鋼轉型發展基金（合伙制），意味著首單央企市場化“債轉股”落地，為落實《意見》提供了范例。此次《意見》的出臺，對于打算通過債務重組和債轉股解決壞賬問題的銀行來說，無疑是一劑強心劑，使其不只有例可循，更加有規可依。

對于債務的處置，第九、十條分別提出，妥善處置“鋼鐵煤炭企業集團的擔保問題”和“涉及鋼鐵煤炭企業的不良資產”。前者針對“鋼鐵煤炭企業集團主動去產能、依法關閉破產子公司”，提出由“鋼鐵煤炭企業集團與銀行業金融機構”進行協商處理。后者提出“充分發揮金融資產管理公司和地方資產管理公司批量處置不良資產和綜合性金融服務功能的積極作用”，“鼓勵銀行業金融機構與資產管理公司創新合作處置模式，發揮好雙方優勢，通過合作處置，提升價值，實現銀行業金融機構、資產管理公司與鋼鐵煤炭企業的共贏”。

三）債權人保護

《意見》第十一條提出“依法維護涉及破產清算鋼鐵煤炭企業的金融債權”，“通過債務和解、破產重整、破產清算等方式，妥善處理企業債務”。第十二條提出“依法打擊逃廢金融債務行為”，打擊的對象包括借轉型、轉產之機懸空金融債務，通過轉移、出售企業有效資產或組織破產逃廢金融債務。打擊的措施包括組織實施停止貸款、停止結算等制裁措施，納入全國信用信息共享平臺，通過失信懲戒機制實施聯合懲戒等。

政策影響和意義

（一）助力銀行業落實去產能政策

16日閉幕的中央經濟工作會議上提出，去產能方面，要繼續推動鋼鐵、煤炭行業化解過剩產能。要抓住處置“僵尸企業”這個牛鼻子，嚴格執行環保、能耗、質量、安全等相關法律法規和標準，創造條件推動企業兼并重組，妥善處置企業債務，做好人員安置工作。當天上午發布的《意見》無疑能在落實去產能政策方面有效指導銀行業金融機構，使其有規可依。

（二）鞏固鋼鐵煤炭去產能成果

國家發改委副秘書長許昆林在2016央視財經論壇上表示，根據地方和相關央企上報的數據，今年鋼鐵去產能4500萬噸、煤炭去產能2.5億噸的任務目標都已經提前超額完成。從行業盈利水平來看，今年1-10月，全國大中型鋼鐵企業實現盈利287億元，與去年同期虧損385億元相比，較大幅度地實現了扭虧為盈；前10個月，規模以上（年產值在2000萬元以上）煤炭企業實現利潤574億元，同比增長113%。鋼鐵煤炭行業的去產能進展順利，離不開銀行業金融機構的配套支持。《意見》的出臺，對于提振鋼鐵煤炭行業發展的信心，鞏固去產能成果具有重大意義。

（三）促進銀行業化解不良資產

鋼鐵煤炭行業去產能不僅關系到制造業的供給側改革，也關系到金融業穩定發展。2015年商業銀行不良貸款余額1.27萬億，其中制造業不良貸款余額0.43萬億，占比33.73%。鋼鐵、煤炭行業是制造業的基礎，在國民經濟中具有支柱性、戰略性地位。有效化解鋼鐵、煤炭領域的不良資產，有助于防止個別行業、企業風險演化為系統性、區域性金融風險。《意見》提出的債務重組、債轉股等化解不良資產的措施，和依法打擊逃廢金融債務行為的措施，將對銀行業的穩定發展起到積極作用。