光緒十四年（1888），紫禁城內(nèi)發(fā)生火災，火勢延伸至太和門，當時正值光緒帝大婚，庫房中婚典用品全部燒光。光緒三十三年（1907），皇宮再次起火。那時皇宮的救火工作都是從水缸內(nèi)接水滅火，不僅費時而且效率極低，基本上是火滅了東西也燒光了。面對滅火難的問題，袁世凱向慈禧太后建議：“以自來水對”。 不久后他向慈禧推薦如今眾所周知的“北洋實業(yè)巨子”周學熙入京籌辦此事。1910年，“京師自來水股份有限公司”正式向京城供水，周學熙任公司總理（相當于今天的董事長）、性質(zhì)為官督民辦。

東直門自來水廠

在有據(jù)可查的資料記載中，這是中國最早實施政府與社會資本合作的案例。

作為全國首例PPP性質(zhì)的項目，在開展的過程中自然會遇上不少麻煩，其中最讓我們周學熙董事長頭疼的應屬“墓地事件”了。

我們都知道，自來水管都是在地下取水、地下埋管的。其中孫河到東直門的管線要經(jīng)過皇室墓地。這么一來，皇室成員們就不干了，認為周董挖的地下自來水管影響到了他們已故親戚們安息，并將此事鬧到朝廷，要求賠償?？芍芏硎竞茉盒藿ㄗ詠硭苊髅骶褪欠罾戏馉斨惺?，我只是做了自己的本職工作，憑什么要我賠償你們已故親友的“精神損失費”？

在經(jīng)濟學中，我們將上述情況稱為外部性（externality）。PPP合作模式下，外部性通常是指生產(chǎn)項目的外部性，即一個生產(chǎn)主體在自身活動中對其他主體產(chǎn)生的有利或不利的附帶影響，由此帶來的利益或損失并不由生產(chǎn)主體所獲得或承擔。如此說來，由周董操刀的京師自來水工程在建設過程中確實對皇室墓葬造成了負面影響，產(chǎn)生了負外部性（negative externality）。那么問題來了，作為社會資本主體代表的周董事長是否需要承擔這筆皇室成員的“精神損失費”呢？

如果把這個問題放到現(xiàn)在，在當今PPP合作協(xié)議框架下，周董怕是難辭其咎了。PPP風險分配的原則中明確規(guī)定：承擔風險的一方應該對該風險具有控制力。所以說在項目建設的過程中由于自來水管道設計不當所產(chǎn)的負外部性以及其所造成的損失，應由建設方承擔。經(jīng)濟學中，我們把周董在自來水管設計建造過程中投入的所有生產(chǎn)要素的價格稱為私人成本（Private cost），私人成本與因外部性而給社會帶來的額外成本之和為社會成本（Social Cost）。下圖中邊際社會成本與邊際私人成本間相差部分的面積，即外部成本（External Cost），也就是由于外部性而給皇室成員們帶來的利益損失。簡言之，圖中陰影部分面積就是周董要付給皇室成員們的賠償金。

得出了這筆應由京師自來水廠所需承擔賠償金面積后，我們再來求一下周董的心理陰影面積。若周董在天有靈，在讀完上面這段犀利而又看不太懂的文字后，恐怕要抱著手機大哭一場了，傷心之余再慶幸一下自己生活在一個沒有PPP合作協(xié)議的年代。

由此看來，契約精神對于政府和社會資本方都是至關重要的，它主要體現(xiàn)在PPP合作協(xié)議的約定上。它是雙方合作關系的核心紐帶，體現(xiàn)在項目準備、建設、運營、移交等方面。

在PPP合作正式開展前，政府和社會資本間之間應充分考慮到今后由于經(jīng)濟外部性可能產(chǎn)生的風險，并按照合理風險分配原則明確規(guī)定由于外部性所產(chǎn)生的風險的承擔方。這就好比在老佛爺授權周董挖水管時事先講清楚，任憑你自來水管子怎么拐，反正我祖宗之墓動不得，動壞了，我老太婆就要罰你。這么一來，周董在設計水管草圖時，勢必會多個心眼。

對于一個世紀后的我們來說，墓倒是挖得差不多了，但在開展PPP項目的同時，仍有許多問題值得注意。比如：對于碳排放量較大的熱電等項目，應充分考慮到項目所產(chǎn)生的碳排放對大氣環(huán)境所產(chǎn)生的負外部性，并在協(xié)議中明確規(guī)定項目公司資質(zhì)，將碳排放量控制在合理范圍內(nèi)；對于污水排放量較大的項目，應充分考慮到排污可能對河流環(huán)境以及河流周圍居民所產(chǎn)生的負外部性，嚴格控制污水量以及排污方式等。就我國現(xiàn)實情況而言，政府和社會資本都應更加重視項目全生命周期的契約精神維護。

對于一些難以在契約中量化的外部性福利或損失（如上述的精神損失等），社會資本方還應發(fā)揮企業(yè)社會責任精神。資本方除了遵守合約中的明文條款外，對于一些未能在合作協(xié)議中明確規(guī)定，卻又有可能對社會造成負外部性的經(jīng)濟行為，社會資本方還應以百姓切身利益作為決策的出發(fā)點，畢竟PPP項目多為投資額巨大基礎設施以及公共事業(yè)項目，關乎國計，關乎民生。

100年前周老前輩在建造京師自來水廠時曾對百姓們說過：“諸位街坊臺鑒，我們公司辦的這個自來水，全集的是中國股，全用的是中國人，不是凈為圖利啊。只因水這個東西，是人人不可離的，一個不干凈，就要鬧病，天氣暑熱，更是要緊，馬虎不得。”

前人之言，引以為鑒。

文章參考：

1. 北京晨報－《京師自來水開辦始末》。

2. PPP項目開發(fā)案例——上海華電字莘工業(yè)區(qū)燃氣熱電冷三聯(lián)供改造項目。

3. 南加州大學－Mark D. Phillips 教授-Economics for Policy, Planning, and Development課堂-第五講：Externalities。