自2014年財政部大力推廣PPP模式以來，大家對PPP模式及其各環(huán)節(jié)和相關(guān)指導(dǎo)性文件都已經(jīng)有了深入的了解，但涉及到土地環(huán)節(jié)的相關(guān)法律問題在實際操作過程中還存在各種爭議；本文依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策文件就PPP模式中涉及到的土地問題展開了討論，分別從土地的分類、權(quán)屬問題、使用期限和取得方式四個部分進行了深入的說明。

土地的分類有哪些？

根據(jù)《關(guān)于印發(fā)試行<土地分類>的通知》，我國土地可分為三個層級，第一層級包含三個分類，第二層級包含15個分類，第三層級包含71個分類。第一層級的三大類分別為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。第二層級根據(jù)第一層級細分而得，分別為：耕地、園地、林地、牧草地和其他農(nóng)用地，商服用地、工礦倉儲用地、公共建設(shè)用地、公共建筑用地、住宅用地、交通運輸用地、水利設(shè)施用地和特殊用地，以及未利用地和其他用地。現(xiàn)行PPP模式所涉及的土地大部分為建設(shè)用地，少部分為農(nóng)用地，實際操作過程中可能出現(xiàn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地等情況。

土地的權(quán)屬問題怎么劃分？

《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條規(guī)定“下列土地屬于全民所有及國家所有：（一）城市市區(qū)的土地；（二）農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國有的土地；（三）國家依法征收的土地；（四）依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地；……”現(xiàn)在大部分PPP項目涉及的土地都是國家所有，在實際操作過程中需要注意國有土地使用權(quán)的權(quán)屬轉(zhuǎn)化和歸宿問題。

《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十九條明確規(guī)定“國有土地的有償使用方式包括：（一）國有土地使用權(quán)出讓；（二）國有土地租賃；（三）國有土地使用權(quán)作價出資或入股。”《中華人民共和國土地管理法》第五十四條規(guī)定“下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得：……（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（三）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地……”所以，涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者公共服務(wù)領(lǐng)域的土地可以采用出讓、租賃等有償使用方式獲得，也可以通過無償劃撥方式取得。

《國土資源部關(guān)于加強土地資產(chǎn)管理促進國有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見》提出“（一）在涉及國家安全的領(lǐng)域和對國家長期發(fā)展具有戰(zhàn)略意義的高新技術(shù)開發(fā)領(lǐng)域，國有企業(yè)可繼續(xù)以劃撥方式使用土地；（二）對于自然壟斷的行業(yè)、提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，以及自主產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)，……主要采用授權(quán)經(jīng)營和國家作價出資（入股）方式配置土地；（三）對于一般競爭性行業(yè)，應(yīng)該堅持以出讓、租賃等方式配置土地；（四）對承擔(dān)國家計劃內(nèi)重點技術(shù)改造項目的國有企業(yè)，原劃撥土地可繼續(xù)以劃撥方式使用，也可以作價出資（入股）方式向企業(yè)注入土地資產(chǎn)。”需注意的是，除道路、港口、橋梁、石油、礦產(chǎn)、煤炭、鐵路、航空、電氣、燃氣、自來水、電信（網(wǎng)絡(luò)）、郵政等屬壟斷性行業(yè)外，其余屬一般競爭性行業(yè)；所以，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，建議采用出讓、租賃等有償使用土地的方式。

土地使用權(quán)的期限有多久？

《中華人民共和國土地管理法》第五十七條規(guī)定“臨時使用土地的使用者應(yīng)當(dāng)按照臨時使用土地合同約定和用途使用土地，而不得修建永久性建筑物”,“臨時使用土地期限一般不超過二年。”所以，PPP特許經(jīng)營協(xié)議中涉及到項目建設(shè)臨時用地，需注意其期限一般不超過兩年。

《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定土地使用權(quán)出讓的最高年限分別為：居住用地70年，工業(yè)用地為50年，教育、科技、文化、衛(wèi)生體育用地為50年，商業(yè)、旅游、娛樂用地為40年，綜合或其他用地為50年，即涉及PPP中的土地使用權(quán)年限一般為50年，這一點與《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》提到的PPP模式特許經(jīng)營期不超過30年也是一致的。

土地使用權(quán)的取得方式是什么？

《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定土地使用權(quán)的出讓方式包含協(xié)議、招標、拍賣三種方式。而《招標拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》補充了第四種方式——掛牌。其中拍賣和掛牌均是在指定時間、地點進行公開競價，最后根據(jù)競價結(jié)果確定國有建設(shè)用地使用權(quán)人的行為，但掛牌相對于拍賣時間更長，出價結(jié)果有更新的可能性。

國有土地租賃是國有土地有償使用的一種方式，可以采用招標、拍賣或者協(xié)議的方式取得。《規(guī)范國有土地租賃若干意見》提出“對因發(fā)生土地轉(zhuǎn)讓、……企業(yè)改制和改變土地用途后依法應(yīng)當(dāng)有償使用的，可以實行租賃”，對“新增建設(shè)用地，重點仍應(yīng)是推行和完善國有土地出讓，租賃只作為出讓方式的補充。”短期租賃一般不超過五年；長期租賃不超過同類用途土地出讓的最高年限，一般而言不超過50年。

承租人通過國有土地租賃獲得的土地使用權(quán)，可以轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓或抵押，其中轉(zhuǎn)租的行為屬于“土地使用權(quán)出租”。土地使用權(quán)出租是土地二級、三級市場的概念，即出租人通過劃撥、出讓等方式獲得土地使用權(quán)后，隨同地上建筑物、其他附著物，租賃給承租人使用。需要注意的是“房地一體”原則，即抵押、出租土地使用權(quán)，其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)隨之抵押、出租；出租、抵押地上建筑物、其他附著物所有權(quán)，其范圍內(nèi)的土地使用權(quán)隨之出租、抵押。但房地一體原則也有例外，《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》提出“地上建筑物、其他附著物作為動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的除外。”《中華人民共和國物權(quán)法》第142條規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)人建造的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)屬于建設(shè)用地使用權(quán)人，但有相反證據(jù)證明的除外。”

通過引用我國現(xiàn)行法律法規(guī)和政策文件，本文從四個方面解釋說明了PPP模式中可能涉及到的土地問題，但是關(guān)于土地問題的思考和探索應(yīng)該不止于此，希望下次有機會能與大家進一步討論學(xué)習(xí)。

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