當(dāng)前，我國經(jīng)濟下行壓力加大，以營改增為代表的減稅政策大力推進(jìn)。截至5月29日，2016年各地地方債發(fā)行規(guī)模已達(dá)23887億元。日前，財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人也就政府債務(wù)熱點問題回應(yīng)了社會關(guān)切。在此背景之下，地方債如何把握好發(fā)行節(jié)奏、實現(xiàn)風(fēng)險防控、促進(jìn)經(jīng)濟增長？

地方債加快發(fā)行

2016年，我國繼續(xù)實施積極的財政政策，其中一個重要舉措就是適度擴大財政赤字規(guī)模。根據(jù)全國人大通過的預(yù)算，2016年全國財政赤字安排21800億元，比2015年增加5600億元，赤字率為3%。

地方政府的一般債券和專項債券相加，今年新增地方債規(guī)模為1.18萬億元。此外，今年各地還繼續(xù)發(fā)行置換債券。國內(nèi)評級機構(gòu)中債資信預(yù)計，2016年地方政府置換債與新增債發(fā)行量在6萬億元左右。相比2015年地方政府發(fā)行地方債3.8萬億元，今年的發(fā)行規(guī)模體現(xiàn)了實施積極財政政策的要求。

面對經(jīng)濟下行壓力，積極財政政策需加力增效，各省份加快發(fā)行地方債，進(jìn)度明顯快于去年。財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人強調(diào)，總體來看，我國政府債務(wù)仍有一定舉債空間；為落實中央“去杠桿”的改革任務(wù)，政府可以階段性加杠桿，支持企業(yè)逐步“去杠桿”。

“各地通過發(fā)行地方債籌集資金，投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，擴大政府支出，是應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力的重要措施，有效發(fā)揮了積極財政政策的功能。”上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院院長胡怡建表示。

從2015年地方債“新政”實施以來的情況顯示，新增債券資金為地方穩(wěn)增長提供了有力支持。北京市人大日前審議批準(zhǔn)了該市2016年預(yù)算調(diào)整方案顯示，北京今年新增的522億元政府債務(wù)額度已經(jīng)財政部核準(zhǔn)，其中一般債務(wù)492億元、專項債務(wù)30億元，將全部用于城市副中心建設(shè)、新機場建設(shè)、棚戶區(qū)改造、環(huán)境建設(shè)、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重要工程和重點工作，最多的一筆錢166億元將用于城市副中心棚戶區(qū)改造。

置換債券唱“主角”

發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)，是依法規(guī)范存量債務(wù)管理的重要措施，對經(jīng)濟下行期間避免地方債領(lǐng)域出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險起到了關(guān)鍵作用。從今年以來已發(fā)行的地方債看，置換債券占9成以上。

“截至2015年底地方政府剩余未置換的債務(wù)規(guī)模約為11.14萬億元，需要在今明兩年進(jìn)行置換。綜合來看，全年地方債發(fā)行仍將以置換債為主。”中債資信公用事業(yè)(2089.773, -7.72, -0.37%)一部資深分析師閆麗瓊說。

今年的發(fā)行規(guī)模和速度，顯示出地方對資金的較大需求。為了合理安排發(fā)行節(jié)奏，減小對債券市場供給端的沖擊，財政部在2016年1月份發(fā)布《關(guān)于做好2016年地方政府債券發(fā)行工作的通知》，對置換債券發(fā)行節(jié)奏做出了規(guī)定。

此外，為合理壓降庫款規(guī)模、提高財政資金使用效益，財政部日前發(fā)文要求各地切實加強地方政府置換債券資金置換工作，對于已入庫的公開發(fā)行置換債券資金，原則上要在1個月內(nèi)完成。

財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人強調(diào)，發(fā)行地方政府債券置換非政府債券形式的存量政府債務(wù)，只是債務(wù)形式發(fā)生變化，不增加政府債務(wù)余額，也不會增加當(dāng)年財政赤字。置換債券有利于改善金融機構(gòu)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，不會產(chǎn)生隱性信貸投放，也不會對民間資本產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。

“在存量債務(wù)置換方面，由于地方政府的余額規(guī)模已經(jīng)確定，可以考慮增強地方政府對置換債的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和置換方式等方面的自主斟酌空間，中央政府進(jìn)行宏觀監(jiān)督。”中國財政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚說。

防風(fēng)險不可小覷

我國將債務(wù)率不超過100%的水平作為地方政府債務(wù)的整體風(fēng)險警戒線。財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，2015年我國地方政府債務(wù)率為89.2%，低于國際通行警戒值。“目前，我國地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控。”該負(fù)責(zé)人表示。

與此同時，受經(jīng)濟增長放緩等因素影響，一些地區(qū)財政收入形勢嚴(yán)峻，債務(wù)規(guī)模較大、償債能力下降，部分經(jīng)濟發(fā)展滯后的地區(qū)債務(wù)率突破了100%的警戒線。

“盡管由于經(jīng)濟下行壓力加大，對地方政府債務(wù)的容忍度有所提高，但仍應(yīng)嚴(yán)格控制債務(wù)率，尤其要考慮地方政府財政收入下降和還本付息支出壓力加大的矛盾。”胡怡建說。

一些地方的債務(wù)管理仍面臨規(guī)范化的問題。比如一些地方政府仍然違規(guī)舉債，或為企業(yè)舉債違規(guī)提供擔(dān)保承諾等。毫無疑問，這些情況和做法給地方債務(wù)管理帶來了一定的風(fēng)險隱患。

財政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，對地方違法違規(guī)舉債或擔(dān)保以及違反規(guī)定替企業(yè)償債的，嚴(yán)格按照預(yù)算法規(guī)定追究地方政府相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任，并向社會公開。各省份在發(fā)行地方債的信息披露文件中，介紹了各自加強政府債務(wù)管理、防范債務(wù)風(fēng)險的政策措施。

“發(fā)行地方債要加強預(yù)決算管理，科學(xué)安排債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)，同時還要優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加強投資效果評估，促進(jìn)投資對經(jīng)濟產(chǎn)生積極正面效果。”胡怡建表示，對于債務(wù)率較高的地區(qū)，要通過控制項目規(guī)模、處置存量資產(chǎn)、引入社會資本等方式，多渠道籌集資金，化解存量債務(wù)，逐步降低債務(wù)水平。

嚴(yán)格規(guī)范地方債

目前，我國在規(guī)范地方政府債務(wù)管理方面已取得階段性成效，下一步會進(jìn)一步完善各項制度，切實規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范化解財政金融風(fēng)險，促進(jìn)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。

1、進(jìn)一步規(guī)范地方政府債務(wù)管理

財政部表示，下一步，按照國務(wù)院工作部署，將抓緊完善地方政府債務(wù)管理各項制度，切實規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范化解財政金融風(fēng)險，促進(jìn)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。主要包括七大舉措：一是督促地方用好用足地方政府債券資金，充分發(fā)揮政府債務(wù)對經(jīng)濟社會發(fā)展的支持作用。二是加快推進(jìn)融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型和融資，繼續(xù)發(fā)揮轉(zhuǎn)型后的企業(yè)對經(jīng)濟發(fā)展的積極作用。三是督促和指導(dǎo)地方嚴(yán)格落實政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理，控制政府債務(wù)規(guī)模，硬化預(yù)算約束。四是建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處置機制，防范和控制風(fēng)險。五是要求地方政府切實履行償債責(zé)任，妥善處理存量債務(wù)。六是繼續(xù)發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)，降低地方利息負(fù)擔(dān)，化解債務(wù)風(fēng)險。七是加大對地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的懲處力度。

2、融資平臺轉(zhuǎn)型明確四大方向

推動融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，是落實預(yù)算法和國務(wù)院相關(guān)文件要求規(guī)范地方政府債務(wù)管理的重要舉措，也是2016年政府工作報告明確的一項重點任務(wù)。財政部介紹，目前正在抓緊研究相關(guān)制度辦法。總的思路：

一是在妥善處理融資平臺公司政府存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，關(guān)閉空殼類公司，推動實體類公司轉(zhuǎn)型為自我約束、自我發(fā)展的市場主體。

二是由企業(yè)承擔(dān)的公益性項目或業(yè)務(wù)，政府通過完善價格調(diào)整機制、注入資本金、安排財政補貼、政府購買服務(wù)等方式予以支持，嚴(yán)禁安排財政資金為融資平臺公司市場化融資買單。

三是由融資平臺公司轉(zhuǎn)型的企業(yè)按照市場化原則融資和償債，消除政府隱性擔(dān)保，實現(xiàn)風(fēng)險內(nèi)部化，其舉借的債務(wù)不納入政府債務(wù)。政府在出資范圍內(nèi)履行出資人職責(zé)，或依法承擔(dān)政府采購合同、政府和社會資本合作協(xié)議等約定的責(zé)任，不得為企業(yè)舉債承擔(dān)償還責(zé)任或提供擔(dān)保。

四是充分發(fā)揮市場的約束作用，完善市場化退出和重組機制，通過司法程序?qū)`約的融資平臺公司市場化債務(wù)進(jìn)行處置，阻斷風(fēng)險傳導(dǎo)。

3、推動地方政府債券投資主體多元化

2015年以來，財政部積極采取措施提高地方政府債券發(fā)行市場化水平，包括健全利率形成機制、強化地方政府債券信息披露機制等。

財政部介紹，2016年印發(fā)地方政府債券發(fā)行管理、信用評級、信息披露等相關(guān)制度辦法，強調(diào)債券發(fā)行應(yīng)遵循市場化原則，要求發(fā)行主體嚴(yán)格按照政府信息公開和債券市場監(jiān)管有關(guān)規(guī)定披露債券信息、財政狀況、債務(wù)余額、債務(wù)限額等。

此外，積極推動地方政府債券投資主體多元化。鼓勵具備條件的地區(qū)在上海等自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)，吸引外資法人金融機構(gòu)參加債券承銷團(tuán)試點。研究探索面向社會保險基金、住房公積金、企業(yè)年金等機構(gòu)投資者發(fā)行地方政府債券。

財政部表示，今后將繼續(xù)完善地方政府債券發(fā)行定價、信息披露等機制，建立健全地方政府信用評級制度，逐步細(xì)化債券信息披露內(nèi)容，提高債券發(fā)行定價市場化水平。

4、嚴(yán)懲違規(guī) 舉債擔(dān)保

管好地方債，應(yīng)疏堵結(jié)合，既要建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，又要強化對違法違規(guī)舉債的懲處力度。

新修訂的預(yù)算法實施以后，財政部積極采取措施，加強對地方政府舉債融資行為的監(jiān)管，要求各地嚴(yán)格在批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券舉債，不得在限額之外通過企業(yè)舉借政府債務(wù)，并及時制止一些市縣政府違法違規(guī)為企業(yè)舉債提供擔(dān)保承諾的行為。

財政部介紹，2016年，針對當(dāng)前反映部分地方為銀行貸款等項目違規(guī)提供擔(dān)保承諾或回購的情況，財政部組織力量開展調(diào)查核實，及時與有關(guān)方面溝通協(xié)調(diào)，督促相關(guān)金融機構(gòu)依法合規(guī)開展業(yè)務(wù)，同時要求地方不得在批準(zhǔn)的限額之外變相舉借政府債務(wù)。并表示，今后將會同有關(guān)部門繼續(xù)加強對地方政府舉債融資行為的監(jiān)督。對地方違法違規(guī)舉債或擔(dān)保以及違反規(guī)定替企業(yè)償債的，嚴(yán)格按照預(yù)算法規(guī)定追究地方政府相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任，并向社會公開。

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