克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中指出：“完成鐵路投資8000億元以上……中央預(yù)算內(nèi)投資增加到5000億元。”政府工作報(bào)告連續(xù)第二年明確增加鐵路投資，標(biāo)志著我國大鐵路的投資多元化變革時(shí)代即將到來。

一、鐵路總公司投資

中國鐵路總公司（中鐵總）工作會(huì)議于1月17日在北京召開，披露去年全國鐵路完成固定資產(chǎn)投資8,238億元人民幣，略超預(yù)算8,000億元人民幣，相比2014年增加1.9%。預(yù)算2016年完成固定資產(chǎn)投資8,000億元人民幣，維持建設(shè)投資規(guī)模，加大以中西部地區(qū)為主的鐵路建設(shè)力度，力保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這是中鐵總固定資產(chǎn)投資連續(xù)第三年維持于8,000億元人民幣水平。

二、社會(huì)資本投資

2013年國務(wù)院公布了《國務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》，此后發(fā)改委、財(cái)政部等5部委也于2015年聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見》。國家正在逐步推進(jìn)鐵路投融資體制改革，鼓勵(lì)多方式多渠道籌集建設(shè)資金；并向地方政府和社會(huì)資本放開：城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國已經(jīng)成立的合資鐵路公司共5家，合資鐵路項(xiàng)目籌備組1個(gè)；其中，已經(jīng)投入運(yùn)營的合資鐵路公司有3家。

一、鐵路總公司投資

無論是中鐵總還是鐵路基建板塊相關(guān)企業(yè)，都受累于資金不足，資金到位不足，嚴(yán)重制約了當(dāng)前鐵路的發(fā)展。此外由于投資模式單一，以往這些鐵路項(xiàng)目的建設(shè)普遍采用EPC等模式實(shí)施，導(dǎo)致項(xiàng)目及其建設(shè)質(zhì)量缺乏充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

二、PPP模式投資

目前，社會(huì)資本進(jìn)入鐵路行業(yè)的主要障礙來自兩方面：一方面是鐵路行業(yè)的整體收益率較低，這可以通過多元化經(jīng)營、運(yùn)價(jià)改革、加強(qiáng)管理、提高績(jī)效等途徑來逐步改善。另一方面是鐵路系統(tǒng)封閉特征較強(qiáng)，干線鐵路由中鐵總壟斷運(yùn)營，這需要從國家層面打破封閉思想，厘清產(chǎn)權(quán)邊界，實(shí)施運(yùn)營權(quán)機(jī)制的改革。

從國家層面陸續(xù)出臺(tái)的文件來看，未來“十三五”期間國家將繼續(xù)鼓勵(lì)和支持通過多種融資渠道籌措鐵路建設(shè)資金，擴(kuò)大債券發(fā)行、股票市場(chǎng)融資規(guī)模，建立鐵路建設(shè)投融資鼓勵(lì)和支持制度。發(fā)改委也于近期公布，在鐵路領(lǐng)域推出一批社會(huì)資本投資鐵路示范項(xiàng)目，共涉及8個(gè)項(xiàng)目，包括3個(gè)高速鐵路項(xiàng)目，4個(gè)城際鐵路項(xiàng)目，1個(gè)地方鐵路項(xiàng)目，分別分布于山東、湖北、浙江、河北、重慶、安徽、河南。

由此可見，“十三五”時(shí)期鐵路投融資體制改革及審批權(quán)下放將打開鐵路投資新空間，這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：支線鐵路可嘗試所有權(quán)股份化，以優(yōu)先股的形式率先向地方政府或受益企業(yè)配售，剩余部分也可在區(qū)域性場(chǎng)外市場(chǎng)詢價(jià)出售；隨著“一帶一路”戰(zhàn)略、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城際鐵路會(huì)有巨大的客流作為收入支撐，部分城際鐵路也會(huì)成為城市市政資金的投資或補(bǔ)貼對(duì)象；資源開發(fā)性鐵路經(jīng)營性強(qiáng)，有穩(wěn)定的預(yù)期現(xiàn)金流，可由特定資源開發(fā)商投資、參股或運(yùn)營。

一、確立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)。鐵路項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)該根據(jù)每個(gè)參與者的具體情況確定，將風(fēng)險(xiǎn)分配給最適合承擔(dān)的參與者，從而提高項(xiàng)目的整體滿意度。例如：可采用項(xiàng)目完工擔(dān)保、資金缺額擔(dān)保，或?qū)σ恍╋L(fēng)險(xiǎn)投保，包括對(duì)建設(shè)工程一切風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)，對(duì)預(yù)期利潤損失風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)，對(duì)第三者責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)等。

二、轉(zhuǎn)變政府職能。鐵路項(xiàng)目采用PPP融資模式，實(shí)際上是在過去壟斷的公用事業(yè)項(xiàng)目中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，而政府職能的合理定位和有效履行是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的決定性因素。對(duì)于社會(huì)資本而言，最關(guān)心公私合營協(xié)議中的政府監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，包括特許權(quán)招投標(biāo)過程是否透明，協(xié)定的運(yùn)價(jià)制度是否能遵守，投資者是否具有真正的運(yùn)營自由，政府是否能按時(shí)進(jìn)行財(cái)政撥款等。這些都需要政府盡量采取市場(chǎng)化或激勵(lì)性的支持手段，為鐵路建設(shè)提供良好的投資環(huán)境。  

三、政策保障。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公益性的特點(diǎn)使其定價(jià)不能完全遵循市場(chǎng)化的原則，同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)較大，因此，政府應(yīng)制定相關(guān)政策，給予基礎(chǔ)設(shè)施投資一些優(yōu)惠，如稅收優(yōu)惠、低息貸款、擔(dān)保貸款、鐵路沿線的土地開發(fā)優(yōu)惠等，充分調(diào)動(dòng)民營資本的積極性。  

四、法律和法規(guī)保障。鐵路項(xiàng)目進(jìn)行PPP模式運(yùn)作，需要在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營、管理和維護(hù)等各個(gè)階段對(duì)政府部門和企業(yè)各自承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，以保護(hù)雙方的權(quán)益。因此PPP項(xiàng)目的運(yùn)作需要清晰完善的法律和法規(guī)制度予以保證；另外，在各項(xiàng)法規(guī)政策之間也存在著不一致的問題。因此，為促進(jìn)鐵路PPP項(xiàng)目在我國的實(shí)施，從法律協(xié)調(diào)一致的角度講，應(yīng)該對(duì)PPP項(xiàng)目專門立法，以提高 PPP項(xiàng)目的運(yùn)作效率和透明度，實(shí)現(xiàn)法律的統(tǒng)一。

鐵路投融資體制改革要吸引社會(huì)資金，必須轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識(shí)，運(yùn)用科學(xué)的發(fā)展觀，積極制定有關(guān)政策，合理優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，建立科學(xué)的激勵(lì)機(jī)制和信譽(yù)機(jī)制，有效調(diào)動(dòng)全社會(huì)資源參與鐵路投資建設(shè)，構(gòu)建和諧鐵路體系，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)。

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