城市發展，規劃先行，這是基本的常識。然而，現實中部分城市發展往往與城市規劃背道而馳，城市發展無限擴大，交通路網雜亂無章，形成了很多巨型城市，也產生了諸多的城市病問題。為什么會有這些問題？政府各類規劃不一致、不科學、執行難恐怕是其重要原因。那么規劃如何引領和規范城市發展，本文將為讀者一一解讀。

一、“多規合一”與一張藍圖的重要性

現在的政府各類規劃都是建立在以土地增值為中心的基礎上編制的。盡管城市總體規劃、土地利用總體規劃對城市、城鎮的發展有邊界要求，但在實際規劃實施的過程中，往往為了提高土地的出讓收益，沒有原則、不考慮綜合的經濟社會效益和長遠發展情況，頻頻修改空間規劃。這樣邊改邊建，導致中心城區的樓房越來越高，猶如水泥森林一般，原來的郊區慢慢變成了中心城區，地面交通不能滿足通勤所需，而政府又有了新辦法，造地鐵。于是地鐵越造越長，越造越多，地鐵通到哪里，城市發展到哪里，房子就造到哪里。城市面積攤的越來越大，當我們發現連地鐵都滿足不了上下班通勤的需要，政府又開始造城際鐵路。在這樣的規劃建設思路指導下，國內形成了大量的巨型城市，有的甚至達到上千平方公里。城市布滿了各類建筑物，缺少必要的綠肺、風道和公共活動空間。現在回頭看，城市形態早已沒有20年前城市規劃藍圖的影子。其實，只有一張藍圖干到底，居民才能對其所生活的城市未來是個什么樣子，有一個穩定的預期。

為什么會出現這種情況？一是規劃編制不科學。各類規劃編制沒有充分考慮人口變化的影響，以及對人口流動的預期，不管是不是能有那么多人來住，就是要為了出讓土地造房子，最后出現了很多鬼城、空城，造成了極大的浪費。二是各類規劃銜接不夠。我國政府的規劃有10余種，但各類規劃因編制的責任主體不同，相互銜接不夠，特別是產業的形態和功能規劃與城市空間布局規劃之間沒有很好的銜接，造成了產城融合不夠，出現了很多鬼城、空城、臥城。三是對城市規劃沒有做正確的解讀。數據顯示，1990年到2010年，我國城鎮建成區面積從12252.9平方公里擴大到40533.8平方公里，未來幾十年新城規劃面積達到數萬平方公里。部分專家、機構夸大解讀，以數萬平方公里的新城建設為基數，分析鋼鐵、水泥、平板玻璃需求，并以此來制定相關產業的專項規劃，相關企業也沒有進行深入分析，就大干快上地上項目，結果現在這些行業都過剩了。殊不知，這么大面積的新城規劃不可能是幾年就能建成，而是需要數十年的時間，相關企業幾年內能生產出幾十年的新城建設材料，能不過剩嗎？環境能不被污染嗎？

中央已經看到各類規劃不銜接的問題，開始重視城市規劃建設管理工作。去年12月，中央專門召開了城市工作會議，這是改革開放后時隔37年召開的最高規格的城市會議，可見中央對城市工作的重視。隨后又發布了《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，對城市發展“多規合一”提出了明確的要求。實際上，早在2003年國家有關部委就在推動“多規合一”工作，2014年，國家發改委、國土部、環保部和住建部四部委聯合下發《關于開展市縣”多規合一”試點工作的通知》，選擇28個市縣開展試點，目前已經取得了積極進展。其中，浙江開化縣被列入全國28個“多規合一”試點市縣之一，探索將國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、環境功能規劃等融合到一張縣域圖上，解決規劃自成體系、內容沖突、缺乏協調等問題，實現全縣“一本規劃、一張藍圖”，并得到了習近平總書記的高度肯定。

二、“多規合一”存在哪些問題？

“多規合一”是指推動國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等多個規劃的相互融合。目前盡管“多規合一”試點取得積極進展，但也存在不少問題，概括起來，主要是三個方面：

一是技術層面的問題。主要是：“多規合一”仍不能解決土地指標問題。“多規合一”實現以后，今后的建設用地指標在土地利用規劃中仍然是緊缺因素，僅僅是規劃同時乃至統一編制，并不能解決根本問題。不同規劃彈性不同，城市規劃的剛性如何應對土地利用規劃的彈性仍有待解答。不同主管部門的規劃主次如何區分。城市規劃、土地利用規劃的編制都提出要相互協調，但又都有一個誰先誰后，誰實際上服從誰的問題，這里也有很多技術問題需要解決。

二是制度層面的問題。目前僅有城市規劃、土地利用總體規劃、控制性詳細規劃等空間類規劃的編制有法律依據，包括土地法、城鄉規劃法等，這類規劃的權威性、約束性較強，對其進行修改的程序復雜，難度較大。而《國民經濟和社會發展五年規劃綱要》、主體功能區規劃、區域發展規劃雖然層級較高，尤其特別規劃綱要是經過當地最高權力機關——人民代表大會通過的，理應權威性是最高的。但在實際工作過程中，由于規劃期與政府首長的任期不一致，以及其他方面的原因，導致規劃綱要執行的嚴肅性不夠，往往是規劃規劃、手上劃劃、墻上掛掛、到頭來還不如領導一句。

三是體制層面的問題。目前，政府發布的《國民經濟和社會發展五年規劃綱要》、城市規劃、小城鎮規劃、村鎮規劃、土地利用總體規劃、控制性詳細規劃、園區發展規劃、主體功能區規劃、區域發展規劃是由政府不同的部門負責編制，那么“多規合一”后，相關規劃編制的管理體制如何調整更加合適，也需要進行論證和分析。

三、如何“一張藍圖干到底”？

“規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱”。因此，做好“多規合一”工作至關重要，只有把其做好了，才不會出現規劃折騰，才能真正實現城市發展“一張藍圖干到底”。

一是樹立系統全局思維，建立政府的規劃管理體系。目前我國尚未建立全面的國家空間規劃體系是各類規劃依據打架、目標打架、標準打架的根源。國家的整體目標、近期目標，地方的分區目標都沒有建立一個完整的體系，各項規劃即便想找到依據也很難。因此，“多規合一”的順利實施有待建立國家空間規劃體系，樹立系統的全局思維，解決各項規劃無據可依的現實需求。制定建立各類規劃修改、銜接的依據、標準和程序。加大“多規合一”的試點力度，先易后難，即哪些規劃可以率先合并在“同一張圖”，然后逐步擴大“多規合一”的范圍和地區。

二是更新理念，建立“以人為中心”的規劃編制思路。要徹底改變目前各類政府規劃以土地增值為中心、貪大求洋的編制思路，在編制過程中應充分體現多數人的吃穿住行，并將人口規劃作為一切規劃的基本依據。同時，規劃編制過程中不僅要發揮專家、專業機構的作用，更要充分征求居民的意見，讓市民有機會充分的、深度的參與，這也是國家治理、政府管理現代化的重要體現。

三是加快立法，為“多規合一”提供制度支撐。建議加快《發展規劃法》或者叫《規劃法》的立法，進一步明確各類規劃的主次地位、銜接原則、修改程序、編制主體責任，并明確“多規合一”的牽頭主體，完善規劃編制的管理體制。從而在制度上保障各類規劃的制定和實施，監督政府更加注重科學規劃，從而使政府換屆做好“交接棒”，跑好“接力賽”，不因換屆、換人而隨意改變規劃，真正實現城市發展一張藍圖干到底。

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