2016年兩會即將審議的《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》引人矚目。那么除這位“明星”外，我國還有哪些政府規劃，他們需要怎樣的制定過程？政府規劃對我們的工作生活影響何在，又有哪些有待完善之處？

一、種類和作用一覽

政府規劃既是政府開展各項工作的重要依據，也是引導經濟社會方方面面發展的重要指南。根據規劃的有效時間長短，可以分為年度計劃、三年行動計劃、五年規劃、中長期規劃（10-15年）、遠景規劃（15年以上）。本文梳理下來，目前政府的規劃種類主要如下：

國民經濟和社會發展五年規劃，此規劃是指導某個行政區經濟和社會發展的綱領性文件，是政府開展項目審批、政策制定的重要依據，其前身是《國民經濟和社會發展五年計劃》。解放后，我國共執行了八個五年計劃。為了與社會主義市場經濟制度接軌，淡化“計劃經濟”這個名詞，1995年，我國將“五年計劃”改為了“五年規劃”，規劃與計劃的主要區別是，規劃主要基于市場機制、需求的原則來制定的。加上原來的八個五年計劃，我國目前一共執行了十二個“五年規劃”，今年全國人民代表大會審議的為第十三個“五年規劃”。此規劃一般在政府行政首長領導下（成立五年規劃領導小組，行政首長為組長，政府各部門為組員），由政府的發展改革部門具體組織和承擔起草工作。

規劃制定的過程。在五年規劃最后一年半，政府發展改革部門開始啟動規劃編制方案和組織開展前期研究，一般列出數十個重大問題。在此基礎上，政府發展改革部門在為期一年左右的時間里，先后形成五年規劃的基本思路、規劃綱要草案等，并征求各方面的意見。與此同時，當地黨委的研究部門也同步開展規劃建議研究，與政府發展改革的五年規劃綱要進行對接，并經過當地黨委會審議后先于五年規劃綱要對外公布，進一步指導政府的規劃綱要編寫。

五年規劃經過同級人民代表大會審議通過后才具有法律效率，并列出五年的發展指標，包括約束性指標和預期性指標，約束性指標是當地人大對政府的重要考核內容。這些指標主要通過政府的年度計劃報告予以落實，規劃執行2年時進行中期評估，并向同級人大常委會報告，提出目標調整的建議。

專項發展規劃，在《國民經濟和社會發展五年規劃》起草的同時，政府各部門也啟動本領域的專項規劃，比如政府投資、交通、教育、科技、醫療衛生、服務業、制造業等專項規劃。此類規劃一般由行業主管部門負責起草，并報當地政府規劃領導小組備案，再充分征求各方面意見和與國民經濟社會發展規劃銜接后，經當地政府同意后對外公布實施。

根據實施周期長短，專項規劃又可分為五年規劃、中長期發展規劃（10-15年），其中，科技、教育的中長期規劃比較常見，比較成功、后人評價較高的是《1956至1967年全國科學技術發展遠景規劃》。《規劃》提出了12個重點任務，對全國科研工作的體制、人才使用方針、培養干部計劃和分配比例、科學研究機構設置的原則等做了一般性規定。通過此次規劃的實施，我國初步建立了一支具有較高素質的科學技術研究工作隊伍，資源勘探、工業和農業科技、新興技術、醫學科學技術和基礎科學研究等方面都發生了相當顯著的變化。

主體功能區規劃，是指根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類，確定主體功能定位，明確開發方向，控制開發強度，規范開發秩序，完善開發政策，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局。2011年6月，《全國主體功能區規劃》正式發布。

區域發展規劃，是關于一定地區的資源開發利用，環境治理保護與控制，生產建設布局，城鄉發展以及區域經濟、人口、就業政策的綜合性規劃。“十一五”和“十二五”期間，國務院先后發布了珠三角、長三角、京津冀，遼寧沿海、山東半島、江蘇沿海、海峽西岸、北部灣等區域規劃，對相關區域的工業布局、農業布局、人口與城鎮體系、基礎設施、環境治理保護提出明確的規劃目標和任務。

城市總體規劃，是指城市人民政府依據國民經濟和社會發展規劃以及當地的自然環境、資源條件、歷史情況、現狀特點，統籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規模和發展方向，實現城市的經濟和社會發展目標，合理利用城市土地，協調城市空間布局等所作的一定期限內的綜合部署和具體安排。城市總體規劃是城市規劃編制工作的第一階段，也是城市建設和管理的依據。

土地利用總體規劃，是屬于宏觀土地利用規劃，是各級政府依法組織對轄區內全部土地的利用以及土地開發、整治、保護所作的綜合部署和統籌安排。根據我國行政區劃，規劃分為全國、省（自治區、直轄市）、市（地）、縣（市）和鄉（鎮）五級，即五個層次。上下級規劃必須緊密銜接，上一級規劃是下級規劃的依據，并指導下一級規劃，下級規劃是上級規劃的基礎和落實。

園區發展規劃，是指工業、科技、經濟等類園區根據自身優勢，以及當地的城市分區規劃、土地利用總體規劃、控制性詳細規劃等對用地具有約束性的要求，結合發展趨勢、發展需求以及本區規劃綱要的要求，制定園區的發展目標、產業（功能）定位、主要產業、開發時序、開發對策等。

小城鎮規劃，是指根據建設部頒布的《城市規劃編制辦法》，在城市總體規劃綱要階段，確定市（縣）域城鎮體系的結構和布局。規劃的內容包括：分析區域發展條件和制約因素，提出區域城鎮發展戰略，確定資源開發、產業配置和保護生態環境、歷史文化遺產的綜合目標；預測區域城鎮化水平，調整現有城鎮體系的規模結構、職能分工和空間布局，確定重點發展的城鎮；原則確定區域交通、通信、能源、供水、排水、防洪等設施的布局；提出實施規劃的措施和有關技術經濟政策的建議。

村鎮規劃，是指導村鎮建設的依據，包括新建村鎮的規劃和原有村鎮的改建、擴建規劃。其基本任務是：確定村鎮建設的發展方向和規模，合理組織村鎮各建設項目的用地與布局，妥善安排建設項目的進程，以便科學地、有計劃地進行農村現代化建設，滿足農村居民日益增長的物質生活和文化生活需要。

控制性詳細規劃，是指城市、鎮人民政府城鄉規劃主管部門根據城市、鎮總體規劃的要求，用以控制建設用地性質、使用強度和空間環境的規劃。控制性詳細規劃是城鄉規劃主管部門作出規劃行政許可、實施規劃管理的依據，并指導修建性詳細規劃的編制。

各個規劃的關系，上述10類規劃又可劃分為空間規劃和功能形態規劃。目前我國已經形成一套由國土規劃→城鎮體系規劃→城市總體規劃→城市分區規劃→城市詳細規劃等組成的空間規劃系列，而功能形態規劃主要為專項發展規劃、主體功能區規劃、區域發展規劃、園區發展規劃等。不管是空間規劃還是功能形態規劃，各個規劃之間關系的核心是要“相互銜接”，這其中《國民經濟和社會發展規劃綱要》是最頂層的規劃，是其他各類規劃制定的重要依據。因為只有規劃綱要是需要經過同級人民代表大會審議通過，其他的規劃要么是同級政府審批、備案，要么是上級政府的審批、備案。各類規劃除了要和同級的規劃綱要銜接之外，還要需要相互銜接，以及上下級政府之間的各類規劃也要銜接。

二、對企業和個人都有哪些影響？

政府的各類規劃，對經濟社會各方面發展影響是深遠的，無論對城市建設、產業發展，還是對企業、個人都會產生深遠的影響。本文著重介紹政府規劃對企業和個人的影響。

對企業的影響。經濟發展，規劃先行，政府規劃對企業生產經營和投資活動的影響是不言而喻的。因此，企業到某地開展投資、生產和經營活動，首先應研究當地的《國民經濟和社會發展五年規劃綱要》，重點分析自己公司的發展與當地發展是否一致，同時還仔細研讀當地的《主體功能區規劃》，分析公司的投資經營行為將對當地的影響，如果企業有污染行為，就不能到那些納入到限制發展、禁止發展地區投資經營，否則投資經營風險就會很大。其次，要研究當地的相關專項規劃、園區發展規劃，分析公司業務是不是當地重點支持的產業領域。再次，要認真研究控制性詳細規劃，分析所在區域的建筑密度要求、周邊商業配套、住宅發展情況等，這些對公司的后續發展至關重要，而且控制性詳細規劃一般是很難修改的，除非公司投資的項目對當地至關重要，當地政府才有可能修改此規劃。

對個人的影響。如果你是學生，建議你了解一下教育發展專項規劃、人才發展規劃，這樣對你考大學、研究生和選擇專業方向，均有較大的參考價值。如果你是年輕人，想到某個城市、小鎮發展，建議你了解一下當地《國民經濟和社會發展五年規劃綱要》、城市總體規劃、小城鎮規劃，看看這些地方未來的發展方向是不是與你個人理想相吻合。同時，你也應了解一下當地的相關行業發展專項規劃，看看你所在的行業未來的發展空間，以及其他行業的發展機會，為更好的發展做好準備。如果你要購房置業，你需要仔細研究房屋所在地的城市分區規劃、控制性詳細規劃，這樣你就可以知道周邊目前和將來的公共設施配套、商業配套等。如果你是退休人員，想到鄉下頤養天年，建議你去研究目標地的小城鎮規劃或村鎮規劃，這非常有利于你的決策參考。當然，不管你是哪個年齡段的人，本文所列出的10類規劃，對其進行學習和了解都是有必要的，至少可以作為你茶余飯后的談資吧。

三、主要存在哪些問題？

筆者結合過去的工作經歷感受，以及對政府規劃的思考，經梳理下來，目前政府的規劃主要存在以下問題：

一是部分規劃編制的法律依據缺乏，權威性不強。目前僅有城市規劃、小城鎮規劃、村鎮規劃、土地利用總體規劃、控制性詳細規劃等空間類規劃的編制有法律依據，包括土地法、城鄉規劃法等，這類規劃的權威性、約束性較強，對其進行修改的程序復雜，難度較大。而《國民經濟和社會發展五年規劃綱要》、《主體功能區規劃》、《區域發展規劃》雖然層級較高，特別規劃綱要是經過當地最高權力機關——人民代表大會通過的，理應權威性是最高的。在實際工作過程中，由于規劃期與政府首長的任期不一致，以及其他方面的原因，規劃綱要執行的嚴肅性不夠，往往是規劃規劃、手上劃劃、墻上掛掛、到頭來還不如領導一句。實際上，國家層面已經看到規劃執行的不嚴肅性，也一直在推動《發展規劃法》的制定，筆者在2009年曾參與《發展規劃法》（草稿）過程中的修改完善工作，但到去年底筆者離職，此法也沒有出臺，目前僅有部分省市制定了《發展規劃條例》。

二是各類規劃之前的銜接不充分，有時還相互矛盾。政府規劃能落地的前提條件是，規劃之間要充分銜接。目前，由于《發展規劃法》還沒有出臺，政府的五年規劃綱要的法律地位還沒有明確，這也是各類規劃相互銜接不暢的重要原因。由于銜接不暢，有時甚至在某些內容要求上還存在不一致的地方，造成了一些規劃在落地中存在相互扯皮的現象，從而影響了地方經濟社會和城市建設的發展。

三是規劃編制還沒有真正體現“以人為中心”的理念，部分基礎性規劃還沒有得到應有的重視。目前，政府規劃編制還是建立在“以土地為中心”的理念上，規劃的目的是為了提高土地的出讓價格，建造更多的構筑物，即大拆大建，盡管這樣做政府有錢了，但負面的影響不可小覷，房價上天，最終會抬高實體企業成本、人工成本，損傷城市的競爭力。而西方發達國家的規劃編制則是建立“以人為中心”的理念上，在編制內容上盡快能方便人的工作和生活、居住，并將人口規劃作為一切規劃的基礎，根據人口數量、質量、群體等來配套規劃建設相應的公共設施和住房數量，而不會出現類似我國的空城、鬼城等。這點非常值得我們學習。

四、如何完善政府規劃編制？

一是加快立法，提高規劃編制實施的嚴肅性。建議盡快出臺《發展規劃法》，明確《國民經濟和社會發展五年規劃綱要》的法律地位，用法律制度和依法行政來規范政府領導的行為，確保規劃綱要內容不因換屆、領導更換而隨意改變。同時，其他相關法律在修改時也應加上有關行業專項規劃的要求，提高行業專項規劃編制和實施的嚴肅性。

二是加強各類規劃間的銜接，提高規劃的可操作性。建議在明確各類規劃主次重要性的基礎上，在規劃制定時要充分征求方方面面的意見和建議，涉及到政府相關部門的分工和利益時，要在協商的基礎上修改規劃，讓規劃的內容各方都可以接受。只有這樣，才能提高規劃落地的可操作性。

三是加強基礎類專項規劃的重視和編制、實施。在我國當前的經濟社會階段，應將人口、科技、教育作為基礎規劃，編制其五年和中長期發展規劃。特別是人口規劃，在我國勞動力人口即將為負增長的情況下（16歲億人的增加數量小于60歲以上人口增加數量），人口規劃的編制和實施更為重要，建議這方面應向美國學習。筆者曾于2012年訪問美國舊金山、洛杉磯等地，他們都是優先編制人口規劃，根據未來人口增長和結構變化的情況，來規劃、建設相應的公共、商業設施和住房數量。當然人口的變化也是與城市的發展、產業的發展相互影響和相互作用的。

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