財政部日前發布了《關于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》(以下簡稱《通知》)，對中央財政PPP示范項目中的新建項目，財政部將在項目完成采購確定社會資本合作方后，按照項目投資規模給予一定獎勵。其中，10億元以上(含10億元)的項目獎勵800萬元。

1何為“以獎代補”？

“以獎代補”有哪些方式？

第一種方式，是對中央財政PPP示范項目中的新建項目，按項目投資規模給予相應的獎勵。中央財政PPP示范項目指財政部發布的第一批30個示范項目和第二批206個示范項目。具體來看，投資規模3億元以下的項目獎勵300萬元，3億元（含3億元）至10億元的項目獎勵500萬元，10億元以上（含10億元）項目獎勵800萬元。

另一種方式，是針對轉型為PPP項目的地方融資平臺公司存量項目，按項目化解存量債務規模的2%給予獎勵。

“示范項目中的存量項目，優先享受獎勵資金支持。但值得注意的是，這類獎勵方式并不局限于示范項目，其他地方融資平臺債務用PPP方式化解的，在財政部擇優評選后，也可享受獎勵。”上海財政局外經處紀鑫華分析說。

獎勵資金從哪里來？

財政部有關負責人表示，將按年確定PPP項目以獎代補工作計劃，在普惠金融發展專項資金中安排以獎代補資金，列入下一年度中央財政預算。

《通知》稱，對符合條件、規范實施的轉型為PPP項目的地方融資平臺公司存量項目，財政部將在擇優評選后，按照項目轉型實際化解地方政府存量債務規模的2%給予獎勵，獎勵資金納入相關融資平臺公司收入統一核算。

對此，業內人士認為，該文件鼓勵政府融資平臺轉為PPP模式，堅持鼓勵融資平臺轉型，防范化解政府債務風險，值得稱道。

民生證券戰略總監李茂年表示：“通過股權轉讓和增資的方式，建立PPP模式的項目，為混合所有制改革提供了范本，我認為對于融資平臺改造有很大的借鑒意義。”未來政府融資平臺如何轉型是市場普遍關心的問題。他建議，下一步可以考慮將PPP機制引入融資平臺，將融資平臺改造成地方基礎設施建設領域的專業PPP機構。

《通知》明確，享受獎勵資金支持的存量項目，其地方政府存量債務應通過合同條款明確轉移至項目公司或社會資本合作方，化債安排可行、交易成本合理、社會資本收益適度。中央財政PPP示范項目中的存量項目，優先享受獎勵資金支持。

獎補資金如何分配？

涉及地方政府和社會資本根據項目情況進行“分成”的情況，更離不開資金使用的公開透明。因此，《通知》還特別強調，PPP項目和以獎代補資金均實行陽光化運作，依法充分披露重要信息，對相關各方形成有效監督和約束。

根據《通知》，不符合示范項目要求被調出示范項目名單的項目，不享受以獎代補政策支持。比如，在中央財政第一批30個示范項目中，青島體育中心等3個項目因不具備PPP實施條件被“調出”示范項目，這3個項目就不再享受此次獎補政策。這體現了‘能進能出’的務實管理理念，不只是重視項目落地，還重視項目質量，有助于督促項目建設過程中的規范管理，對以后更多PPP項目的建設具有引導作用。

宏源證券分析師陳磊表示，監管層“以獎代補”政策扶持PPP示范項目，目的在于支持和推動PPP加快實施進度，保障項目實施質量。同時，引導和鼓勵地方融資平臺公司存量公共服務項目轉型為PPP項目，化解地方政府存量債務。

發改委近日公布的第二批PPP推介項目，共計1488個項目、總投資2.26萬億元，涵蓋農業、水利、交通設施、市政設施、公共服務、生態環境等多個領域。陳磊表示，“預計財政部未來將會繼續以項目示范的方式來推動PPP模式。”

據了解，對于已經在其他中央財政專項資金中獲得獎勵性資金支持的PPP項目，不再納入獎勵范圍。比如，對于海綿城市、地下綜合管廊試點推行中使用PPP模式予以獎勵的，此次就不再重復獎勵。

2打消PPP落實疑慮

今年以來，各地推出的PPP項目近2000個，總投資超過3萬億元，但PPP項目推進過程中卻遇到了不少質疑。有報道稱，PPP項目推進疾步前行，卻也問題凸顯。近期，在PPP項目中，關于違約、應收賬款、價格等問題被不斷曝出，一些社會資本同樣面臨著進退兩難的尷尬境遇。由于PPP項目設計復雜，盡管“PPP叫好不叫座”說法失之偏頗，但PPP項目落地難的現象的確存在。

但是，國家對PPP項目推進的決心十分堅定。

自今年5月以來，發改委建立了首個國家部委層面PPP項目庫，向社會公開推介了1,043個項目、總投資1.97萬億元人民幣。截至11月底，已簽約項目329個，占推介項目數量的比例為31.5%；時隔半年后，發改委又于12月17日公布了第二批PPP項目，對第一批PPP項目進行了更新，保留了繼續推介的PPP項目637個、總投資1.24萬億元。目前，發展改革委PPP項目庫總計包含2125個項目、總投資3.5萬億元，如此致密的推介動作足以體現對PPP項目推進的決心。

在PPP發展實踐中，如何提高社會資本積極性、如何加快項目落地、如何保障項目質量等一直是熱點和難點問題。而此次的“以獎代補”政策，無疑是鼓勵社會資本參與PPP的一劑“強心針”。

PPP模式推行近2年，在制度建設等方面得到了國家的大力支持，但獲得資金直接獎勵還是首次。“這體現了中央財政創新資金使用方式，鼓勵和推動PPP項目加快落地的態度和決心。”財政部財科所副所長白景明表示。

“以獎代補創新財政資金使用方式，從事前補貼到事中、事后獎勵，有助于提高項目參與者的主觀能動性，從‘等靠要’轉化為主動花心思去做好項目。”白景明分析說，資金不在多少，重要的是體現了中央加快推進PPP落地、有針對性地提高社會資本參與積極性的思路。比如，對新建項目的獎勵，就是在項目完成采購、確定

社會資本合作方后才給予的。這無論是對地方政府還是對社會資本，都傳遞出只有做好項目、才能獲得獎勵的信號。

除了獎勵方式的創新，對獎金用途的設定，也有助于提升社會資本參與積極性。《通知》顯示，獎勵資金除可用于前期費用補助外，還可統籌用于項目全生命周期過程中的各項財政支出，包括運營補貼等。

而這一政策的實施無疑將推動PPP項目的建設，打消落實過程中的疑慮。

3仍有問題要解決

盡管在推廣PPP模式過程中，政府可謂不遺余力，但實際簽約比例不高，市場觀望情緒濃厚。以獎代補的政策雖能給PPP項目添柴，可由于相關法律和政府履約能力仍存漏洞，再加上“退出難”等問題，讓不少社會資本仍舊在PPP大門外徘徊不前。

盡管政府積極性頗高，但仍難完全打消市場的顧慮。“政府希望鼓勵社會資本進入PPP項目，但另一方面，PPP項目大多難以見到收益前景，比如一些城市基礎設施改造、管網改造等，政府對于價格都有嚴格控制，項目本身難有盈利點，緊靠補貼或獎勵，對市場的吸引力有限，”首都經貿大學產業經濟研究所教授陳及表示，“簽約率低就反映出，在PPP項目上，政府的需要和企業的訴求存在差別。”

同時，資本“退出難”也是一大問題。據悉，現在無論是產業基金、信托，還是傳統的信貸，融資都有一個期限。但這個期限和PPP項目動輒二、三十年期限不匹配。而且資本退出受到諸多政策限制，且目前PPP市場退出渠道建設還是空白。

陳及進一步分析，PPP涉及的一般都是數億甚至數十億元的大項目，民資企業往往要和金融機構共同承接項目，但金融機構投資往往對于風險和回報有嚴格的要求，所以應該設立“退出通道”，讓社會資本可以通過金融產品、轉讓等方式實現能進能退。

隨著PPP逐漸成為政府合法融資主要渠道之一，社會資本對于政府信用也格外看重。公開資料顯示，一年多來，地方政府“瘋狂”推出的PPP項目總投資額高達數萬億元，這讓社會資本看到PPP市場巨大的商機，心生“愛意”。但在PPP法律和政府履約能力尚不健全情況下，社會資本十分猶豫。

中國社科院財經戰略研究院財政研究室主任楊志勇也提到，對于企業來說，賺錢只是一方面，更重要的是保證資本安全。在PPP項目中，政府和企業的關系并不是十分明確，從法律方面也存在空白。到底政府和社會資本的合作適用于何種法律法規，如果政府賴賬怎么辦、社會資本有無申訴途徑等等都有待進一步明晰。

更重要的是，隨著PPP模式推行，政府和社會資本都需要真正擁有契約精神，當然這還需要一定過程。

“我們注意到，‘以獎代補’政策執行期限暫定為三年，所以肯定是一種推動PPP模式的探索。現在，國家正通過資金、政策、規則建立等多方面來推動PPP，力爭給社會資本更平等的地位，最終效果還有待市場檢驗。”楊志勇如是說。

雖然，這次所涉及的金額略顯寒薄，雖然諸多規程建設依然剛剛起步，但不積跬步無以至千里，在此，我們要為財政部財金[2015]158號文點個贊。

4《通知》全文

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產建設兵團財務局，財政部駐各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政監察專員辦事處：

為貫徹落實《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）有關精神，通過以獎代補方式支持政府和社會資本合作（PPP）項目規范運作，保障PPP項目實施質量，現通知如下：

一、PPP項目以獎代補政策旨在支持和推動中央財政PPP示范項目加快實施進度，提高項目操作的規范性，保障項目實施質量。同時，引導和鼓勵地方融資平臺公司存量公共服務項目轉型為PPP項目，化解地方政府存量債務。

（一）對中央財政PPP示范項目中的新建項目，財政部將在項目完成采購確定社會資本合作方后，按照項目投資規模給予一定獎勵。其中，投資規模3億元以下的項目獎勵300萬元，3億元（含3億元）至10億元的項目獎勵500萬元，10億元以上（含10億元）的項目獎勵800萬元。獎勵資金由財政部門統籌用于項目全生命周期過程中的各項財政支出，主要包括項目前期費用補助、運營補貼等。

（二）對符合條件、規范實施的轉型為PPP項目的地方融資平臺公司存量項目，財政部將在擇優評選后，按照項目轉型實際化解地方政府存量債務規模的2%給予獎勵，獎勵資金納入相關融資平臺公司收入統一核算。享受獎勵資金支持的存量項目，其地方政府存量債務應通過合同條款明確地轉移至項目公司或社會資本合作方，化債安排可行、交易成本合理、社會資本收益適度。中央財政PPP示范項目中的存量項目，優先享受獎勵資金支持。

二、PPP項目以獎代補工作遵循依法合規、公開透明、政府引導、管理到位的原則。

（一）依法合規，是指PPP項目運作要嚴格遵守相關法律法規和政策制度，切實做到周密部署、有序規劃、科學決策、規范實施。

（二）公開透明，是指PPP項目和以獎代補資金均實行陽光化運作，依法充分披露重要信息，對相關各方形成有效監督和約束。

（三）政府引導，是指財政部通過實施以獎代補政策，促進示范項目規范運作，鼓勵地方融資平臺公司加大存量項目轉型力度。

（四）管理到位，是指財政部門規范以獎代補資金管理，嚴格審核，及時撥付，加強監督檢查，保證資金安全和政策實施效果。

三、財政部根據全國PPP工作進展情況、項目實施情況和規定的獎勵標準，按年確定PPP項目以獎代補工作計劃，在普惠金融發展專項資金中安排以獎代補資金，列入下一年度中央財政預算。以獎代補資金原則上在預算安排額度內據實列支。

四、示范項目和地方融資平臺公司轉型項目所在地財政部門按年向省級財政部門報送以獎代補資金申請書及相關材料。省級財政部門將轄內以獎代補資金申請材料審核匯總后，報送財政部及財政部駐當地財政監察專員辦事處（以下簡稱專員辦）。專員辦對省級財政部門報送的以獎代補資金申請材料進行審核，按規定出具審核意見報送財政部。財政部結合專員辦審核意見，對省級財政部門報送的項目進行審核評選后，按規定向省級財政部門撥付獎勵資金。省級財政部門收到財政部撥付的獎勵資金后，及時將獎勵資金予以轉撥，并編制獎勵資金的審核、撥付和使用情況報告，經專員辦審核后報財政部備案。

五、享受以獎代補政策支持的PPP項目，必須嚴格執行國務院和財政部等部門出臺的一系列制度文件，切實保障項目選擇的適當性、交易結構的合理性、合作伙伴選擇的競爭性、財政承受能力的中長期可持續性和項目實施的公開性，確保項目實施質量。不符合示范項目要求被調出示范項目名單的項目，不享受以獎代補政策支持。已經在其他中央財政專項資金中獲得獎勵性資金支持的PPP項目，不再納入以獎代補政策獎勵范圍。

六、地方財政部門要對轄內PPP項目以獎代補資金的申請工作進行指導，做好獎勵資金審核撥付的組織和協調工作。會同有關部門對獎勵資金審核撥付工作進行檢查，對檢查中發現的問題及時處理和反映，保證以獎代補政策落到實處。

七、對以獎代補政策支持的PPP項目，有關省級財政部門要切實履行財政職能，因地制宜、主動作為，會同項目實施單位和有關部門，為項目的規范實施創造良好環境。積極推動項目加快實施進度，確保項目規范實施、按期落地，形成一批管理水平高、化債效果好、產出結果優、示范效應強的樣板項目。

八、專員辦要對轄內申請以獎代補資金的PPP項目有關情況進行認真審核，確保項目規范運作，符合PPP相關制度要求。同時，要加強對獎勵資金撥付、使用的監督檢查，規范審核撥付程序，保證獎勵資金專項使用。

九、PPP項目以獎代補政策自2016年起施行，執行期限暫定3年。

財政部

2015年12月8日

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