2018 年 3 月初，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。《指導(dǎo)意見》的發(fā)布拓展了人大及其常委會對支出預(yù)算和政策及財政資金使用績效和政策實施效果的關(guān)注，其審查監(jiān)督重點不再僅僅是赤字規(guī)模和預(yù)算收支平衡狀況。

防止PPP模化為新的融資舉債

【進一步規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）項目運作，防止 PPP 模式異化為新的融資舉債方式，為堅決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險增量的工作提供了強有力的政策保障，在人大預(yù)算審查監(jiān)督重點轉(zhuǎn)向的背景下PPP 項目在實操中需要在三方面引起重視 ：一是項目能否采用 PPP 模式。二是財政承受能力論證是否規(guī)范。三是項目中政府是否構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保。】

預(yù)算是財政的核心，現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)。《憲法》和《預(yù)算法》、相關(guān)的監(jiān)督法等法律賦予了人大及其常委會審查批準預(yù)算、決算和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的重要職權(quán)。《指導(dǎo)意見》中指出人大要從支出預(yù)算的總量與結(jié)構(gòu)、重點支出與重大投資項目、部門預(yù)算、財政轉(zhuǎn)移支付、地方政府債務(wù)等五方面對支出預(yù)算和政策開展全口徑審查和全過程監(jiān)管。表明今后預(yù)算在地方財政管理中發(fā)揮著更為重要的作用，“錢是如何花的”將成為人大所關(guān)心的重點。其中“政府債務(wù)”被列入人大預(yù)算審查監(jiān)督重點內(nèi)容的五個方面之一。在當(dāng)前防控金融風(fēng)險以及防范地方政府債務(wù)風(fēng)險的背景下，人大對政府債務(wù)的審查監(jiān)督，旨在硬化地方政府預(yù)算約束，堅決制止無序搞建設(shè)，規(guī)范舉債融資行為。

《指導(dǎo)意見》為進一步規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）項目運作，防止 PPP 模式異化為新的融資舉債方式，為堅決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險增量的工作提供了強有力的政策保障。在人大預(yù)算審查監(jiān)督重點轉(zhuǎn)向的背景下 PPP 項目在實操中需要在三方面引起重視 ：一是項目能否采用 PPP 模式。二是財政承受能力論證是否規(guī)范。三是項目中政府是否構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保。

項目能否采用PPP模式

【在項目識別階段中發(fā)起人應(yīng)當(dāng)充分對項目的投資規(guī)模、需求量、市場化程度等方面進行分析，并參照財辦金 92 號文判斷是否屬于不適宜采用 PPP 模式的項目 ；按照《財政部關(guān)于印發(fā)〈PPP 物有所值評價指引〉的通知》要求，嚴格進行定性與定量兩方面的物有所值評價。】

《財政部辦公廳關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》［財辦金（2017）92 號文］（以下簡稱“財辦金 92 號文”）中提出了幾類不適宜采用 PPP 模式的項目 ：（1）不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目等 ；（2）因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔(dān)的 ；（3）僅涉及工程建設(shè)，無運營內(nèi)容的。

在項目識別階段中發(fā)起人首先應(yīng)當(dāng)充分對項目的投資規(guī)模、需求量、市場化程度等方面進行分析，并參照財辦金 92 號文判斷是否屬于不適宜采用 PPP 模式的項目 ；其次按照《財政部關(guān)于印發(fā)〈PPP 物有所值評價指引〉的通知》要求，嚴格進行定性與定量兩方面的物有所值評價。在以上兩方面均滿足要求后才可開展項目的財政承受能力論證。

財政承受能力論證是否規(guī)范

【規(guī)范的財政承受能力論證是政府履行合同義務(wù)的重要保障，能夠關(guān)乎到 PPP 項目財政支出預(yù)算管理，甚至影響 PPP 模式能否可持續(xù)健康發(fā)展。】

《財政部關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引〉的通知》［財金（2015）21 號］要求財政部門（或 PPP 中心），識別和測算單個項目的財政支出責(zé)任后，需要匯總年度全部已實施和擬實施的 PPP 項目，進行財政承受能力論證。但實操中存在不規(guī)范之處 ：（1）PPP 項目全生命周期過程的財政支出責(zé)任識別中僅考慮股權(quán)投資、運營補貼、配套投入三方面，部分項目不考慮風(fēng)險承擔(dān)支出或考慮很少一部分風(fēng)險 ；（2）支出責(zé)任識別后未將本項目與年度已實施和擬實施 PPP 項目財政支出責(zé)任進行匯總，僅論證本項目年度需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占本級政府一般公共預(yù)算支出的比例是否超過 10％。規(guī)范的財政承受能力論證是政府履行合同義務(wù)的重要保障，能夠關(guān)乎到 PPP 項目財政支出預(yù)算管理，甚至影響 PPP 模式能否可持續(xù)健康發(fā)展。

項目中政府是否構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保

【在 PPP 項目方案、合同設(shè)計中，應(yīng)時刻杜絕以上問題的形成，降低未來預(yù)算支出審查監(jiān)督時出現(xiàn)追責(zé)的風(fēng)險。】

2018 年 3 月 7 日召開的十三屆全國人大一次會議記者會上財政部答記者問中提出對于各類違規(guī)舉債擔(dān)保行為監(jiān)管層絕不會手軟，地方債務(wù)將實施終身問責(zé)、倒查責(zé)任，即使地方負責(zé)人離開工作崗位也要為違規(guī)舉債負責(zé)，可見監(jiān)管層對地方政府違規(guī)舉債擔(dān)保的治理決心。

在 PPP 項目的實操中，項目實施方案及合同中應(yīng)該明確政府及其部門不會為項目債務(wù)提供任何形式的擔(dān)保。同時，應(yīng)該注意以下類似行為也是監(jiān)管層多次強調(diào)并要求堅決杜絕的，包括由政府或政府指定機構(gòu)回購社會資本投資本金或兜底本金損失的，政府向社會資本承諾固定收益回報的，存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的，這些行為都會導(dǎo)致政府出現(xiàn)違規(guī)舉債擔(dān)保。一經(jīng)查實，必定會追責(zé)處理。因此，在 PPP 項目方案、合同設(shè)計中，應(yīng)時刻

杜絕以上問題的形成，降低未來預(yù)算支出審查監(jiān)督時出現(xiàn)追責(zé)的風(fēng)險。

遏制政府違規(guī)債務(wù)

【由于 PPP 項目在現(xiàn)有政府投資方式中占有重要的地位，因而對 PPP 項目的支出預(yù)算的重點審查監(jiān)督，也是未來防范違規(guī)舉債的重要途徑。】

人大預(yù)算審查監(jiān)督重點轉(zhuǎn)向，是中央對政府違規(guī)債務(wù)產(chǎn)生后堅決遏制其不斷發(fā)展的一項措施，從人大的預(yù)算審批職能和預(yù)算執(zhí)行情況審查監(jiān)督職能的角度出發(fā)，要求嚴格控制政府債務(wù)問題，化解地方重大金融風(fēng)險的產(chǎn)生。

由于 PPP 項目在現(xiàn)有政府投資方式中占有重要的地位，因而對 PPP 項目的支出預(yù)算的重點審查監(jiān)督，也是未來防范違規(guī)舉債的重要途徑。在今后的項目操作中應(yīng)在項目前期準備過程中更加注重項目的實施論證、財政支出責(zé)任的劃分和明確，防止產(chǎn)生違規(guī)舉債的行為，規(guī)范項目流程，符合各監(jiān)管部門的政策規(guī)定。