財政部辦公廳2017 年11 月10 日印發《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金［2017］92 號，以下簡稱《通知》），要求統一認識，分類施策，嚴格管理，堅決遏制隱性債務風險增量，進一步規范政府和社會資本合作（PPP）項目運作，著力推動PPP 回歸公共服務創新供給機制的本源，促進實現公共服務提質增效目標， 夯實PPP 可持續發展的基礎。中國投資咨詢有限責任公司的專家在第一時間對《通知》進行解讀。

力爭通過全流程的規范護航PPP

中國投資咨詢有限責任公司產業咨詢與投資事業部總經理楊寧認為，《通知》針對已入庫項目提出了一系列新的管理要求，力爭在項前期即進行嚴格控制：

1. 已入庫項目分類施策。《通知》提出將項目庫進行分類管理，項目所處階段不同，將分別進入不同的類別，并按照各自類別的工作重點予以管理。此舉可在加快PPP 項目落地進程的同時，規范項目運作。

2. 新入庫項目嚴格把關。《通知》針對PPP 近年發展過程中在項目類別、項目性質、項目內容、項目前期工作、項目結構設計、項目績效考核等方面出現的問題進行了列舉，并表明了“不宜采用PPP 模式的態度”。

3. 不合格項目集中清退。《通知》要求對已入庫項目進行集中清理，對流程不規范、推進無進展、結構不合規、采購流程不合理、公布信息不合規、不完整的項目予以清退，同時重點提出項目落地投融資的相關問題，強調項目資本金足額、合規到位，政府不得違規舉債擔保。

4. 實施組織系統完備。《通知》明確了此次管理事宜的主體、機制、時限及逾期的處理措施，形成完整的處理體系，體現了財政部對此次管理的預期與決心。

通讀全文，不難看出財政部對PPP 項目在識別階段嚴格篩選，在準備階段要求項目結構設計合理， 在采購階段要求公平競爭。主管部門力爭通過全流程的規范要求護航PPP 項目從“起飛期”順利過渡到“平飛期”，以期最終實現“PPP 之樹在中國能夠常青” 的遠大目標。

計算基礎有待解答

中國投資咨詢有限責任公司政府與公共咨詢事業部咨詢總監吳赟認為，《通知》被業內稱為“史上最嚴” 的文件，主要從“存量”和“新增”兩個角度對PPP 項目庫內或即將入庫的項目提出規范性的要求。全國PPP 綜合信息平臺項目庫，一直被行業內認為是最權威的項目信息統計和收集平臺。多家金融機構在發放貸款時直接將項目貸款的發放與入庫進行掛鉤。截止2017 年9 月底全國入庫項目已有14220 個，投資額17.8 萬億元。

從項目庫建立伊始就強調實行“能進能出”的調整機制，但一直未明確實際調整標準。此次規范的提出對于未達到標準，適用退出的要求作了明確。同時明確了項目管理責任主體，要求省級財政部門做好項目審查和清理。

對于新增項目要求中，最引起業內討論的是“項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的” 不適合入庫，30% 這一比例的提出或將帶來多個方面影響，項目可用性付費是否能覆蓋金融機構融資額？計算基礎僅是建設靜態成本還是期間可用性服務費？這些問題都有待于從業人員去沿著最規范文件去執行解答。

鼓勵良性投資循環的項目

中國投資咨詢有限責任公司南京辦事處主任王小文表示，《通知》主要涵蓋以下幾點重要內容：

1. 注重激勵相容機制。文件規定“項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的”不得入庫。這是我國首次以政策文件的形式，明確規定了可用性付費與績效考核的掛鉤，并明確掛鉤比例。而對于已經入庫的PPP 項目，存在不少可用性付費與績效考核沒有掛鉤的情形，文件對此沒有給出相應的規范措施。

2. 收緊政府付費類項目入庫。《通知》規定“審慎開展政府付費類項目”，這是財政部文件中首次對政府付費類項目提出規范意見。“審慎”一詞意味著以后純政府付費類的PPP 項目會越來越少。在純政府付費項目上配比一定的使用者付費，轉化為可行性缺口補助的PPP 項目，將越來越成為常態。同時，具有穩定現金流的經營性項目，會優先采用PPP 模式。

3. 強化項目資本金管理。《通知》規定“未按時足額繳納項目資本金、以債務性資金充當資本金”的PPP 項目，將予以集中清退。

4. 優先支持存量項目。《通知》提到優先支持存量項目，與國家發展改革委《關于加快運用PPP 模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》（發改投資［2017］1266 號）不謀而合，可見支持存量項目采用PPP 模式是財政部和國家發展改革委共同的政策導向，未來各地運用PPP 模式盤活基礎設施存量資產、形成良性投資循環的項目，將受到關注和鼓勵。

項目運作更符合設計初衷

中國投資咨詢有限責任公司政府與公共咨詢事業部咨詢總監彭程表示，《通知》進一步明確了PPP 項目的運作規范和入庫標準，需要重點關注的主要有以下幾點：

1. 嚴控入庫標準，對部分指標進行了量化。除了再次提出對PPP 項目的定性要求（如項目的公益性質等）和運作規范（如須進行兩評論證、不得采用BT 形式、政府不得兜底等）以外，對項目的按效計費明確了必須建立績效考核付費機制，且項目建設成本實際與績效考核結果掛鉤部分占比應當不低于30% 的要求。財政部對政府方為項目提供固定回報的行為予以限制，對社會資本建設運營能力提出更高要求。

2. 對項目庫的管理常態化。各級財政部門撥派專人持續、動態跟蹤項目庫中項目的論證、操作和信息申報情況，對不符合PPP 入庫標準的項目予以退庫清理，并對核查清理工作提出了具體工作計劃。實際工作中，也已有地方財政部門定期進行線上線下核查工作。

財政部此次發文主要目的在于約束政府債務增量，防止PPP 項目過濫化，同近年來降低地方政府債務風險，金融行業去杠桿的趨勢保持一致。結合日前江蘇省等地方政策對政府付費類項目的收緊，未來PPP 項目應增加使用者付費要素，同時對政府補貼部分明確同績效掛鉤。此次發文會增強PPP 行業的競爭性，篩選出更優質的PPP 項目，使項目運作更接近PPP 模式的設計初衷。

重建設輕運營難獲支持

中國投資咨詢有限責任公司內蒙古辦事主任荊博表示看，《通知》的核心在于提升項目庫中PPP 項目的質量。

1. 嚴標準。基于近幾年推行PPP 模式的經驗，以發現的問題作為制定標準的依據，規范準入門檻，強化內部管理；

2. 控風險。繼續控制政府融資風險，嚴防固化政府支出責任；

3. 重運營。明確PPP 項目下一階段推進的方向， 以盤活存量、加強運營管理為主，重建設輕運營的社會資本方將難以在PPP 下半場獲得政策與資金的支持。

更符合推行PPP初衷

中國投資咨詢有限責任公司政府與公共咨詢事業部咨詢總監周偉認為，隨著各地PPP 項目如火如荼地開展，各地PPP 項目質量良莠不齊，財政部對于PPP 綜合信息平臺項目庫的管理逐步加強。《通知》將是對各類PPP 項目，甚至潛在社會資本的一場洗牌， 具體表現在以下幾個方面：

1. 入庫標準更為嚴格，按效付費機制成為主角之一。《通知》中對項目入庫標準設置了更為嚴格的要求， 尤其是對于建立按效付費機制方面標準更為詳細、明確。強調將建設成本進行績效考核，并且實際支出與績效考核結果掛鉤部分占比至少要到達30%。這意味著對于社會資本提供的PPP 全生命周期服務提出了更高的要求，強調建設質量與運營質量的相輔相成關系，倒逼社會資本重視建設質量，有效降低社會資本謀求施工利潤而不重視建設質量的風險，規避固化財政支出責任等問題。

2. 已入庫項目重新洗牌，但與新項目入庫標準不同。已入庫項目也面臨較大的被清退風險，但與新項目入庫的標準差異較大：《通知》對已入庫項目規范運作程序要求更高，例如，不但要求開展物有所值評價和財政承受能力論證工作，對于評價方法和程序的規范性也進行了強調；但是對已入庫項目的按效付費機制并未作為清牌的必要條件。

3. 社會資本結構或發生較大轉變，更為符合推行PPP 的初衷。《通知》的出臺或對參與PPP 項目的社會資本結構帶來較大的影響。在更為嚴格的入庫和清退標準下，對于社會資本投融資、建設、運營全周期PPP 項目的綜合實力提出了更高要求，未來參與PPP 項目的社會資本將更加符合推行PPP 的初衷。

未來PPP行業將趨向規范化發展

中國投資咨詢有限責任公司政府與公共咨詢事業部咨詢總監周良儀、高級研究員張潔宇認為，《通知》明確嚴格新項目入庫標準，集中清理已入庫項目。此次針對PPP 綜合信息平臺項目庫出臺的規范管理措施，主要著眼于防止PPP 異化為新的融資平臺，遏制隱性債務風險增量。

《通知》規定對于未建立按效付費機制的新項目， 以及構成違法違規舉債擔保的入庫項目將予以禁止入庫和清退，旨在掌控政府支出責任，減少地方債務風險。

近年來，在促進和供給側改革的政策牽引下，地方政府和社會資本對投資PPP 項目熱情高漲，我國PPP 市場空前爆發，在短短4 年內，迅速達到了17.8 萬億的規模（數據截至2017 年9 月末）。但同時，部分地區也出現了PPP 泛化濫用的現象，一些地方借PPP 模式搞變相融資，不僅影響了國家推行PPP 政策的效果，也增加了地方債務的風險隱患。

《通知》規定，對新申請納入項目管理庫的項目進行嚴格把關，優先支持存量項目，審慎開展政府付費類項目。目前項目庫14220 個項目中，政府付費類項目4990 個，占項目總數比例已超過1/3。該類項目中政府財政支出責任較重，其他項目也容易打著“PPP”名號，包裝成政府付費類項目。未來，將嚴格對政府付費類項目的審批，防止大批項目包裝成政府付費類PPP 項目，造成基礎設施過度建設，減少未來地方財政債務風險。

《通知》還規定將清理未按規定開展物有所值評價或財政承受能力論證（以下簡稱“兩評”）的，以及已開展兩評但評價方法和程序不符合規定的項目。物有所值評價是判斷一個項目是否采用PPP 模式的決策依據，財政承受能力論證是防范財政風險的必要手段。部分PPP 項目在“兩評”時，存在照搬模板、流于形式、論證步驟不嚴謹等問題。未來，將嚴格規范項目兩評，防止政府財政支出過高而造成的違約風險。

《通知》的出臺不僅要遏制地方政府隱性債務風險，還對PPP 項目規范提出了更高的要求，未來PPP 行業將趨向規范化發展，競爭格局面臨重構，能否為PPP 項目提供更加優質、規范的咨詢服務，成為未來PPP 咨詢公司共同面對的課題。