存在沖突

“購買和監管本身是一個有機的整體。從權利方面講，就好比我們自己家找施工隊建房子，我們出了錢，當然有權監管，要監管施工隊的建設質量達到事先約定的要求。從義務角度講，公共服務最終是為社會公眾服務的，政府有義務對PPP項目的運營服務進行有限監管，以保障公眾利益，絕對不能采購完成就甩手不管。”中國投資咨詢有限責任公司政府與公共咨詢事業部總經理譚志國認為，政府同時作為采購者和監管者是可以理清楚的。

道理很明確，但在實際操作中，往往會出現一些困惑。“我們地鐵行業每年需要大量的財政補貼或政府購買服務，政府常常會對我們的方案、運營等進行干預、審核。據我們了解，在很多項目中，政府往往也從購買者變成業主單位，又行使政府的監管責任。”一位地鐵PPP項目的社會資本在談到政府作為購買者與監管者雙重角色時，并不樂觀。

“這應該是監管方面主要的沖突。”濟邦咨詢公司董事長張燎分析道，PPP項目的監管與政府采購貨物的監管不太一樣，貨物采購是一次性的，交接簡單，驗收即可，但PPP是將基礎設施和公共服務的全生命期管理責任移交給社會資本，成果交付持續幾十年。在這么長的時間內持續監管，政府怎么擺放自己的位置，監管到什么程度，監管哪些內容和哪些時間節點，用什么方式監管，等等，都需要做選擇。

正因如此，容易出現監管不到位或監管越位的情況。據了解，一些社會資本想回避監管，希望政府盡量不要多管；一些監管部門在與社會資本的博弈中偏弱勢，無法做到有效監管；還有一些做過PPP項目的政府部門，曾因合同約定不明但又要行使監管權時，與社會資本發生過矛盾，要求多管；甚至有些政府部門，以監管之名實質上行使社會資本在PPP合同項下的業主之權，結果項目所有決定都由政府拍板，而合同又規定最后產出不能達到預定的標準，由社會資本承擔責任和風險，社會資本自然不樂意。

“PPP在我國這幾年發展雖然很快，終究還是屬于早期，地方政府、社會資本等參與方的經驗都比較缺乏，大家對監管做到什么程度時雙方的權利義務比較平衡，會有一個博弈過程。在最初階段有時會失衡，矛盾摩擦比較大，也是正常的。”張燎說道。

另外，除了政府與社會資本的監管矛盾，政府內部的角色分工也可能會產生矛盾。“就政府部門的采購者與監管者這兩個角色來說，如果PPP項目的實施機構（采購者）同時是履約過程中的監管者，采購社會資本時所達成的合同與要求，就能比較順暢地轉移給實際監管者，兩個角色不會有太多沖突。二者不是一家的時候，如在一些項目中，政府發改或財政部門是實施機構，而交通局、水利局等行業管理部門是監管者，采購者與監管者分離，很可能出現協調不力，產生一些沖突和問題。”張燎認為在PPP項目中，采購者和監管者身份統一，更有利于項目開展。

有法規也有博弈

如果從管制（規制）經濟學原理出發，政府的管制可分為社會性管制和經濟性管制。社會性管制是以確保居民生命健康安全、保障公共安全和保護環境為目的所進行的管制，針對所有行業；經濟性管制重點針對具有公共性、自然壟斷、信息不對稱等特征的行業，主要是約束企業定價調價、進入與退出等，還要求企業履行無歧視的、無差異的普遍服務義務。

PPP所適應的行業和領域，不僅需要社會性管制，也需要經濟性管制。“PPP項目具有基礎性、公益性特征，也存在自然壟斷造成市場失靈的可能，所以，無論是政府付費類項目還是使用者付費類項目，均離不開政府的監管，政府監管要貫穿PPP項目從采購到建設、運營、移交的整個過程。”譚志國說道。

在張燎看來，這兩種管制也構成了PPP合同中監管者角色與監管任務的來源。在PPP合同中，一般關于安全、健康、環保等社會性管制的要求，不再具體約定，而是由相關部門根據現行法律法規執行；經濟性管制則構成PPP合同中政府監管具體內容的重要來源，如準入條件、價格調整、普遍服務、臨時接管（特別退出）等。

具體到項目中，張燎認為監管的詳細內容、監管程度以及監管方式等并無整齊劃一的規定，而是與前期PPP方案設計中的風險分擔相關。如在公路項目中，如果交通流量風險更多由政府承擔，政府有權規定在這條路平行多少距離以內，可以新建道路；如果交通流量風險主要由社會資本承擔，社會資本就有權要求合同期內，在流量沒有飽和無需擴建的情況下，政府不能在這條路周邊平行多少距離內批準新項目建設。

“政府和社會資本之間博弈的結果不同，達成最終合同中的風險分擔和權利責任分擔是不同的，因此監管的深度、范圍和內容等也不同。”張燎說道，“但無論如何，政府不能像項目業主那樣實際控制項目，決定項目投資大小、運營管理和人員的投入等細節。”

原亞洲開發銀行高級PPP官員肖光睿進一步指出，國際投資人進入新興市場國家，最擔憂的是公共政策的反復，這就需要政府在構筑整個政策制度環境，以及良好市場法律環境中，承擔更廣義的監管角色，給社會以良好的預期和正確的引導。

內容與方式

“對于政府付費項目和使用者付費項目，政府的監管重點還是有所區別的。”譚志國認為，在政府付費項目中，政府是直接出資的購買者，有權對購買的服務進行監管，應按照雙方簽署的PPP合同，對項目建設、運營、服務進行監管，對運營服務績效進行評估。而在使用者付費項目中，政府不是直接的出資購買者，而是承擔行業監管的責任，有義務、有責任對公共服務的質量進行監管。

也就是說，在政府付費項目中，政府與社會資本是一對一的平等購買關系，政府的監管要根據合同進行；而在使用者付費項目中，社會資本與公眾（使用者）是平等購買關系，政府更多為行業監管角色。這也是不少專家的觀點。

但張燎提出了不同意見。他舉例說，廠網一體的自來水PPP是典型的用戶付費項目，污水處理PPP是典型的政府付費項目，但這兩者都屬于管制行業，價格、服務質量政府都要監管，成本調整時政府要監測，也都有績效指標。不同之處在于，政府付費類項目出現問題，政府有比較強的經濟懲罰或制約手段，比如削減或者停止付費，而用戶付費類項目沒有這類直接處理手段。

“鑒于PPP法律關系的雙重屬性，政府與社會資本之間既有平等的民商法律關系又有特殊的行政法律關系。其中，政府與社會資本之間，監管與被監管的關系即是行政法律關系，是不平等的，法律上對此是有個專門用語—‘單務合同關系’，也就是單方的義務、責任和權力。”

綜上可見，具體PPP項目的監管內容雖然不盡相同，但也有共同之處。張燎認為這主要體現在三個方面，首先，是合同中規定了政府在履約過程中的責權利，因此前期在合同中一定要約定清楚；第二，現行法律法規賦予政府部門的監管職權；第三，對于未來不可預知的新情況，雙方應該本著合作精神協商解決。

譚志國指出，根據國內目前的PPP項目情況，還需要做好以下工作：繼續完善監管體系，建立部門之間的協調機制；同時完善PPP準入/退出機制，特別是在準入階段增加有效競爭；加強經濟監管，每3年左右做一次中期評估；完善PPP履約管理機制，促進PPP項目信息公開、改善公眾參與，以及提升政府監管部門的專業監管能力等。

在監管方式上，張燎希望政府能夠以結果為導向進行監管，不要太看重過程。“就比如做一道菜，政府不用去管做菜的每一個過程，火要多大、油鹽放多少、調料放多少等等，但要明確規定結果和績效指標。也就是說，政府只要在關鍵節點和關鍵內容上監管，實施過程中讓社會資本充分發揮技術、管理方面的優勢和創新。”

但他也坦言做到這一步并不容易，有些地方政府認為PPP項目最后要移交給政府，結果都是過程壘起來的，不管過程，萬一結果出不來、達不到要求，政府怎么辦？“承擔不起這個政治責任”。故而堅持必須管過程，每一步都要政府批準才能往前走。