PPP大潮中，代理機構怎樣才能更好地拓展招標代理業務，做好PPP項目采購工作？在“中國政府采購峰會2016”第二分論壇上，本報特邀部分集中采購機構、招標代理機構及第三方認證機構有關人員就此展開探討。

最近兩年，PPP模式加速落地，繼完成制度建設、機構設置、政策扶持、項目示范等工作后，越來越多的領域正向社會資本開放。業界稱，我國PPP的推廣應用步入1.0時代。

然而，由于PPP對大多數人來說是新生事物，其推廣實施具有艱巨性和開拓性。一方面，要做好PPP模式的頂層設計和制度安排，確保PPP項目推廣應用不偏離正確的發展方向；另一方面，要對國有資本和民營資本實行“一把尺子”“一個標準”，提振社會資本參與的信心。更關鍵的是，還要打造一支具有專業水平的隊伍，確保每個PPP項目規范運作，經得起時間的考驗。做真的好的PPP項目，或許這些政府采購一線工作者更有發言權。

◎PPP1.0時代的典型問題與挑戰

主持人：歡迎各位嘉賓參與我們的討論。今天，我們的主要議題是了解PPP項目政府采購管理和操作中的重點難點問題，探討新形勢下如何更好地拓展代理業務，做好PPP項目采購工作。

目前，各地在組織PPP項目招標采購過程中，存在哪些共性的問題？各位嘉賓更關注哪些方面？

薛子成：在公共服務領域推廣PPP模式，是黨中央、國務院確定的一項重大改革任務。我省作為首批試點省份，在全省范圍內積極探索推廣運用PPP模式。據統計，江蘇省政府采購中心兩年來共完成40個PPP采購項目，投資總額890.65億元。通過招標節約投資額27.99億元，年節約運營補貼4.08億元，為推動我省經濟發展、服務民生做出了積極貢獻。

總體看來，我省PPP模式仍處于適應和調整階段。就政府采購環節而言，主要存在以下問題：

一是法律法規尚不健全。由于缺乏專門立法，PPP項目各環節如何適用現行法律不盡清晰，各方利益難以通過法律途徑得到明確保障，社會資本對PPP政策的穩定性和項目長期運營心存顧慮。同時，配套政策也有待完善。《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》等文件屬于部門規章，缺乏操作細則。而PPP項目涉及面廣，稅收、土地、價格、融資等配套政策都需進一步完善。另外，由于國家部委多頭發文推動PPP模式，政出多門，給基層部門執行相關政策帶來一定困擾。

二是民營資本中標比例不高。從我省省級試點項目來看，2016年1-9月已完成采購的31個項目，大部分中標者為國有或國有控股企業，民營資本僅中標10個，投資額115億元，占比14.4%。分析其原因，第一，由于PPP項目操作復雜、技術要求高，一些地方政府擔心與民營資本合作會面臨較大的審計、輿論壓力。如果民營資本收益高了，容易引發國有資產流失、政府監管不力、利益輸送等質疑。第二，民營資本因權益保障不足，擔心合同無法正常履行，如果政府方違約，缺乏有效渠道維護自身的合法權益。第三，PPP一般是長期合同，需要民營資本先墊資，民營資本融資成本較高，現金流有限，加上一些項目投資回報率低，導致民營資本參與積極性不高。第四，民營資本的能力有待培育。目前除污水處理、垃圾處理等較為成熟的行業外，不少領域特別是交通軌道領域缺乏有實力承接PPP項目的民營資本，客觀上造成國企特別是央企唱主角的現象。

三是采購環節操作執行中存在不規范現象。有的PPP項目一經批準入庫，跳過政府采購環節，找某些金融機構直接融資建設，繼續增加地方政府債務；有的項目既想要PPP頭銜，享受PPP項目的待遇，又不想按PPP規則辦事，以政府會議紀要形式直接指定社會資本合作者，再到財政部門申請單一來源方式采購；有的實施單位對競爭性磋商采購方式存在誤解，真正在磋商環節進行磋商的款項和內容十分有限，競爭性磋商的“磋商”優勢未得到充分發揮。

王志剛：關于PPP，我想提醒大家兩點：第一，PPP項目雖然是公私合作，但是它有一個屬性不應被忘記，即它使用或占據了一定的公共資源，無論是政府授權，還是政府投入了部分資本，或是政府在運營中給予了一定的補貼。第二，PPP項目承擔了社會公共服務功能，建設運營周期長，且主要應用于基礎設施領域和民生工程，百姓看得見、摸得著，因而社會示范效應顯著。

基于這兩點，我想和大家分享一個我所關注的問題——在PPP項目招標采購環節如何落實政府采購政策。《政府采購法》第九條明確，政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境，扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等。《政府采購法實施條例》第六條對此進一步作了補充完善。那么，在PPP項目采購中，這些政策如何實現？

PPP項目主要有兩類大型基礎設施，一類是經濟類基礎設施，如港口、鐵路、機場等，一類是社會服務類基礎設施，如保障房、劇院、市民中心等。我認為，在選擇社會資本時，應考慮整個PPP項目的全生命周期成本，考慮是否通過項目的建設、運營支持了本國貨物、節能環保企業的發展。以政府強制采購節能產品、優先采購環保產品的政策為例，制定這些政策，本意就是通過提高制造業的技術門檻，達到節能減排、保護環境的目的。PPP項目的物有所值，不應僅考慮短期效果，還應對項目全生命周期成本作通盤考慮，包括節能、環保示范效應，對推動技術進步、促進綠色發展的積極意義等。

高軒：薛主任提到了PPP項目采購實踐中的幾個問題，給了我很多啟發。PPP模式是舶來品，相關國家的政治經濟制度、社會結構、文化心理等與中國發展現狀并不完全匹配，現階段我國推廣應用PPP模式，主要是解決近中期的改革、民生、持續增長及就業問題，很多項目并沒有很充足的經營性，但也冠以PPP項目名稱，實際是融資做建設，所以沒有實現物有所值，也沒有發揮PPP應有的作用。

經常有人問我，為什么PPP項目不僅做不到物有所值，而且感覺成本還越來越高了呢？我認為，第一，很多人沒有把PPP項目真正當成PPP項目來做，適用的項目范圍和出發點存在問題；第二，PPP剛開始推行，真正具備專業能力的投資主體和市場競爭并沒有形成。以地鐵建設為例，能融到大額資金的投資人都是中建、中鐵建、中交等大型國有施工企業，純施工企業與做投資運營的企業在專業性上有著較大差異，不能很好地控制全生命周期成本。另外，部分可采用總承包或政府采購的項目包裝成PPP項目也必然增加了管理成本和財稅成本。PPP模式的核心是能否實現物有所值及提供有效供給，想要做好PPP項目，還要多從項目的策劃、市場競爭、專業化等方面著手。

可以說，當前是PPP1.0時代。雖然PPP模式的基礎理論、頂層設計、制度體系、操作運行存在這樣那樣的缺陷，但越來越多的領域正在向社會資本開放，越來越多的合作模式應運而生，新的經濟增長點也越來越明朗。如果我們錯過了這五年、十年的發展機遇，以后要想追趕可能要花費更大的成本。

◎根據項目特點選擇采購方式

主持人：大家都接觸過不少PPP項目，您認為哪種采購方式更符合PPP項目的特點？

高軒：競爭性磋商方式靈活、時間短，可在評審過程中調整邊界條件，但在應用中可能引起競爭性不足。競爭性磋商邀請供應商的方式有三種：一是發布公告；二是隨機抽取；三是采購人和評審專家分別書面推薦。后兩種模式都可能造成對投資人的限制和排擠。PPP項目實施過程中，采購人、咨詢機構一般已對投資人進行了一定的市場調研及測試，就主要邊界條件及合同條款會與潛在社會資本進行反復溝通，在項目采購階段，邊界條件、競價因素已經基本明確，合同的基本條款也比較成型了。個人認為，如果不是特別新型的PPP項目，或采購人想利用社會資本的專業能力策劃、優化設計的PPP項目，原則上推薦公開招標。公開招標可降低供應商的風險，還可采用兩階段招標方式，解決項目實施方案的某些不確定性。

周偉：采用什么方式選擇合作社會資本，要看采購需求和項目特點。

如果把PPP比作政府和社會資本的聯姻，那么，公開招標就相當于比武招親，一次性選定伴侶，而競爭性磋商就像談戀愛，經過多輪溝通走向婚姻殿堂。但實踐中磋商用得不是很好。原因有兩方面：第一，很多人對競爭性磋商存在誤解和偏見，認為磋商不規范，事實上并非如此。第二，一些項目中，競爭性磋商的邊界條件在做項目實施方案時都已達成了，到了磋商環節，能夠進行磋商的款項和內容十分有限，也就是薛主任剛剛提到的那個問題。在項目實施方案、采購需求、核心技術參數等都不夠明確的情況下，采用競爭性磋商較為適宜。

我們之前做過一個停車場建設項目，政府補貼一部分資金，主要通過使用者付費獲得回報。社會資本對周邊的停車規劃、交警巡邏頻率等提出了要求，而政府表示無法接受，既無法允諾停車場周邊不能隨意停車，也不能允諾交警多長時間能過來巡邏一次。在我們咨詢公司來看，要解決這個矛盾難度非常大。但到了磋商階段，社會資本提出了一個方案，既然政府不愿做承諾，也沒有相應的人員來拍攝違章，社會資本可以派人拍攝。每拍到一個違章，政府罰款200元，分給社會資本50元。雖然這個方案最終沒有被接納，但它其實提供了一種解決思路。所以我們建議，PPP項目采購中，如果有可能，應盡量采用磋商方式，充分發揮社會資本的優勢。可能幾家社會資本在磋商環節提出的解決方案，比任何一家專業的咨詢公司做得還要好。

我也注意到，《財政部關于印發〈政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法〉的通知》（財金〔2016〕92號，以下簡稱92號文）第十四條的規定是以前沒有的。這條規定明確，參加采購評審的社會資本所提出的技術方案內容最終被全部或部分采納，但經采購未中選的，財政部門應會同行業主管部門對其前期投入成本予以合理補償。這提供了一種新的思路——最終采購的負責實施的社會資本只有一家，但所有參與采購的社會資本提出的優秀設計方案等都能被吸收進項目的推行與實施中，集思廣益，幫助政府方找到最優的項目實施辦法。同時，它強調政府和社會資本的平等合作，要求政府方尊重所有社會資本的勞動成果，值得點贊。

傅慶陽：目前，PPP采購方式的選擇受到普遍關注和爭議，應根據項目的具體特點和需求，依法選擇適當的采購方式。從我們這幾年的實踐情況看，政府方多數采用的還是公開招標方式。主要原因如下：

第一是社會資本方的原因。因為PPP項目中標（成交）的社會資本方往往是具有施工總承包資質的施工企業。PPP項目公司成立后，通過公開招標選擇的投資人，PPP項目就可以直接委托社會資本簽署施工總承包合同，避免二次招標，降低人力、物力和財力成本。

第二是項目本身的原因。我們近年來承接的大多數PPP項目核心邊界條件較為清晰。進入采購階段后，由于物有所值評價、財政承受能力論證和實施方案業已完成，大多數PPP項目經濟技術指標、公司股權情況、風險分配基本框架、項目運作方式等均已明確，有的甚至連合同草案也經多次修改完善，核心邊界條件清晰，滿足了《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》選擇公開招標方式的要求。

第三是政府方的原因。為了不觸碰法律底線，很多地方政府寧愿采用更為保守的方式，即公開招標方式。在國有企業作為社會資本參與的項目中，規避建設招標是很多政府部門頭疼的問題。目前一些PPP項目采購采用競爭性磋商方式，卻安排社會資本（國有企業）直接負責建設施工，缺乏法律依據。

當然，我們也認為，在政府購買服務、技術復雜的專用設備等項目的采購中，競爭性磋商方式的可操作性更強。但是當前，由于廉政監督方面尚無有效機制來杜絕尋租的可能，在這種情況下，競爭性磋商方式應謹慎采用。實際上，大多數地區仍采用公開招標，相信隨著PPP立法及監督機制的逐步完善，競爭性磋商方式的應用會越來越廣泛。

張帆：我們采用較多的也是公開招標和競爭性磋商方式，這兩種方式更符合PPP項目的特點。公開招標所采用的綜合評審方法，不僅考慮了商務報價，同時考慮了專業能力、履約能力等綜合實力，有利于政府方“好中選優”。而競爭性磋商可以根據項目需要，在較短時間內完成采購，也可以充分協商，通過磋商修正技術條款并進一步明確采購需求，最終采用綜合評審的方式選出最合適的社會資本方。

◎合理設置資格條件和評審標準

主持人：為吸引民間資本參與PPP項目，92號文等規范性文件要求，項目實施機構應根據項目特點和建設運營需求，綜合考慮專業資質、技術能力、管理經驗和財務實力等因素設置社會資本的資格條件，同時要求綜合考慮社會資本競爭者的技術方案、商務報價、融資能力等設置采購評審標準。那么，各位認為應如何設置社會資本的資格條件和采購評審標準？

高軒：選什么樣的社會資本，主要從信用、投融資能力、專業能力三方面考慮。其中信用肯定是第一位的，PPP項目的建設運營周期短的有十年，長的二三十年，而且產品和服務對象為社會公眾。在這么長的一個時限內，必須由一家守信用、重合同的優質企業來實施，才能最大程度保障社會公共服務的質量和效率。第二，PPP模式需要解決當期的融資問題，因此一定要對社會資本的投融資能力有全面的認定和判斷，主要看其凈資產、資產負債率等相關財務指標，判斷其有沒有足夠的資本金來投資，能不能通過自身或項目公司融到錢。第三，社會資本一定要具備專業化能力，專業是實現物有所值的重要因素，也是是否采用PPP模式的基礎。PPP項目倡導的就是通過對項目風險的合理分配，實現全生命周期成本較傳統模式降低，提供的公共服務的質量、效益更高。專業能力可從項目業績，專業的管理團隊、技術人員等方面判斷。評審因素大致也包括這些，商務部分主要看融資能力，看以往的信譽和業績；價格方面影響的因素較多，需要合理分配價格權重。

周偉：高總說得非常好，社會資本的信譽、專業化也是我們重點考慮的因素。我們為政府部門做PPP項目咨詢，首先要求政府部門明確他的需求是什么，要解決什么問題。其次是變被動為主動，主動尋求有意向投資、長期建設管理運營、經驗豐富的企業。再其次是做好PPP項目的市場測試。之前我們做了一個污水處理項目，當時許多小型鄉鎮污水處理廠打電話咨詢，很感興趣，大企業反而不愿意來投標。后來，我們做了一個方案，把有關鄉鎮污水處理項目進行打包，總投資額10億多元，吸引大的企業投標。接下來，針對行業內前20名的企業做了測試，看他們愿不愿意參加投標、資格條件設置得是否合理。如果不行，再選行業內第20-50名的企業來做測試，看項目合作伙伴到底在什么檔次。最后就是根據項目規模合理設置資格條件，包括技術、人員等。

傅慶陽：目前對社會資本的資格條件確實出現了一種不正常的偏向，對其資質、業績、注冊資金、企業凈資產、企業規模要求過高，保險系數考慮過大，限制了潛在投標人，特別是民營企業參與投標。還有一種現象是評標方法設計簡單、未能聚焦項目運營。如對企業資信和報價基本為格式化，運營方案考慮不足，未體現“專業的人干專業的事”。競標變量及評比規則設計不科學，僅設置為工程造價下浮率、融資成本等，評標辦法為低價優先中標，導致同類項目中標價格不斷走低，這也使得民營企業望而生畏。

出現以上現象，一是由于各級政府僅將PPP理解為一種融資方式，更青睞“財大氣粗”的央企、國企；二是在資格條件設置上有意無意地抑制了民營企業的比較優勢。沒有民營企業參加的PPP社會資本方，不符合中央關于建立健全社會主義市場經濟的要求。要解決這些問題，應做好PPP市場測試和信息發布，重視民營企業的反饋意見，提高PPP項目的市場可接受程度。同時，根據項目類型和實際需求合理設定資質和業績條件、評標辦法。評審中，應更多考慮采用綜合評審法。對于兩標合一標的項目，可以先確定投資人，再依法選定施工單位，更有利于民營資本發揮所長。

編制PPP項目資格預審文件時，我們認為，應重點關注社會資本四方面的能力：一是融資能力條件標準。實踐中，較典型的PPP運作方式有BOT、ROT和TOT等，均要求社會資本先期投入較大的建設或運營資金，因此融資能力是首要的。二是項目施工專業能力條件標準，尤其是兩標合一標的項目，對中標社會資本主的施工、生產和供貨能力等有較高要求。三是經營管理能力條件標準。在PPP項目建設運營期間，政府和社會資本應根據需要設立專門的項目公司，從事融資、建設、運營和移交等工作。社會資本具備一定的經營管理能力，是保障PPP項目成功建設、運營的必備條件。四是履約誠信度條件標準。

主持人：謝謝各位嘉賓的精彩發言。同時，我們也期待這些問題在PPP發展實踐中得到更好的解決。