“一帶一路”地區地緣政治復雜、宗教文化多元, 暫未形成如歐盟國家一樣的統一價值觀,包括戰爭、 內亂、國有化征收、匯率波動等區域性風險系數較高。 同時,PPP 投資模式由于投資期限長、資金回收期長, 可能遭遇的建設運營風險也相應放大。所以針對中國 企業在“一帶一路”開展 PPP 投資,筆者結合自身 參與的項目實踐,提示風險和應對措施。

政治風險

由于存在國別差異,投資海外 PPP 項目面臨政治 風險不可避免,而“一帶一路”國家又是全球范圍內 戰爭內亂多發區域,所以政治風險系數相對更高。同 時,除戰爭內亂外,PPP 投資所可能涉及的政治風險 還包括合法授權風險——政府方是否有權簽署特許經 營協議、該國特許經營相關法律法規是否保護特許經 營期內投資人權利不受政府改組影響,特許經營權是 否具有持續性;國有化征收風險——項目所在國政府 在特許經營期內,強制收回特許經營權或者征收 PPP 項下的基礎設施;主權豁免風險——項目所在國政府 在本國或他國司法下享有豁免權;法律變更風險—— 項目所在國政府變更法律等。

應對措施 :

1.投保海外政治險、制定應急預案:建議針對戰 爭內亂等政治風險,投保海外政治保險,并就突發性 事件,包括但不限于戰爭內亂等,制定人員撤離等應 急預案。

2.明確法律規定:建議針對合法授權風險,確認

特許經營協議中的政府方是否享有該國法定的特許經 營授權,包括該國法律是否明確保護特許經營期內, 投資人權利不受政府改組影響等等。

如中國政府于 2016 年 11 月 27 日出臺的《中共 中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意 見》稱 :“地方各級政府及有關部門要嚴格兌現向社 會及行政相對人依法作出的政策承諾,認真履行在招 商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依 法簽訂的各類合同,不得以政府換屆、領導人員更替 等理由違約毀約,因違約毀約侵犯合法權益的,要承 擔法律和經濟責任。”即從法規的層面強化了 PPP 項 目中政府方的持續履約義務。

3. 協商賠償機制 :根據 1974 年聯合國大會通過 的《經濟憲章》國家享有對外國財產的法定征收權, 但需要進行一定的國家賠償。建議在特許經營協議中, 針對國有化征收風險,與政府方進行協商,約定發生 征收后的賠償主體和賠償原則。

4. 區分法律關系 :建議就法律變更風險,全面了 解項目所在國,特許經營協議的法律關系為行政性法 律關系或民事法律關系 ;政府方是否享有不被民事起 訴之豁免權 ;特許經營協議是否可以適用仲裁作為救 濟方式等。

如果該國明確特許經營協議所涉及法律關系為民 事法律關系,政府方與項目公司或社會投資人為平等 主體關系,特許經營協議可以適用仲裁作為救濟方式, 則建議在 PPP 所涉及的合同,尤其是融資協議、股東 協議等交易性法律文件中選擇國際仲裁作為爭議解決方式,并選擇位于第三國的國際仲裁機構,如 ICC、 LCIA 、SCC 等。

5. 法律變更:根據 PPP 項目風險有效控制的原則, 以及包括世界銀行 PPP 示范合同等文件之精神,由 于政府方在法律變更中處于有利地位,所以法律變更 的不利風險應該由政府方承擔。建議在特許經營協議 中區別對項目公司有利與不利的法律變更情況,即有 利的法律變更,項目公司可以立即取得;不利的法律 變更,項目公司有權要求變更特許經營協議或提出書 面補償請求。

融資風險

PPP 作為大型基建項目的投資方式,項目公司在 項目建設期內資金壓力較大。同時,為充分利用杠桿, 近年來項目公司自有資金的比例不斷下降,有些項目 甚至總投資的 90% 來自于融資貸款。所以一旦出現 項目融資問題,則將直接造成項目公司資金鏈斷裂, 甚至釀成工程停工。

應對措施 :

1. 融資機構 :建議選擇融資能力較高、信用度較 好的金融機構。

2. 融資擔保 :在中國,為保證 PPP 項目的履約 能力,往往需要項目公司向政府方提交建設期或經營 權的履約保函。同時為了取得融資,項目公司會將該 項目運營期的收益權質押給融資機構,或者當項目公 司在經營期內取得了項目土地使用權,項目公司也可 以將土地使用權抵押給融資機構。

但“一帶一路”國家的特許經營或土地等相關法 律與中國不盡相同。例如根據印度港口特許經營協議 示范文本第六章“資產的所有權和權利負擔”的有關 內容 :“港口土地和水域等資產的所有權始終歸于政 府方,項目公司僅為港口資產的特許經營權人,不能 轉讓、轉租、創設任何權利負擔。否則政府方有權不 經告知義務終止項目公司的權利。項目公司建設或提 供的資產,直至最終轉讓至政府方,在特許經營權期 間屬于項目公司,但土地上的建筑物除外。”可見, 在印度,除特別約定外,項目公司于特許經營期限內, 不享有項目用地以及地上附著物的所有權,也無法以項目不動產作為融資抵押物。

因此,建議全面了解項目所在國的相關法律法規之規定,同時為最大程度保護投資人的利益,充分發揮項目公司的風險隔離作用,實現項目融資有限追索權或無追索權,不建議股東或母公司為項目公司提供融資擔?；虮ＷC,而是由項目公司本身資產或權利作為擔保物。以中國電建海外投資有限公司為例,其參與投資的巴基斯坦卡西姆港燃煤應急電站項目,針對巴基斯坦拖欠電費現象普遍,投保了項目公司未來的電費收益,將電費拖欠的風險轉移至保險公司,并順利取得了銀行貸款。

所以,建議以項目公司為主體,挖掘項目公司自 身資產或權利對外擔保的可能性,包括收益權質押、 設備動產質押、土地使用權或所有權抵押等,防止風 險擴大至股東或母公司。

匯兌風險

PPP 項目的還款及回報,來自于項目運營所產生 的現金流,而該現金流在項目所在國生成,因此投 資人所在國與項目所在國之間的匯率與匯兌,也成為 PPP 項目主要風險之一。而“一帶一路”國家,包括 俄羅斯在內等普遍存在匯率波動較大的現象。

此外,在 PPP 項目實施過程中,項目所在國的 通貨膨脹率也會很大程度上影響項目盈利,其直接影 響就是項目運行原材料漲價、勞動力漲價、甚至建設 成本和運營維護成本的增加,從而降低項目實際現金 流,增加項目投資人和融資人的投融資成本。

應對措施 :

1. 合理選擇結算幣種 :盡可能選擇匯率波動小的 幣種作為項目結算貨幣。

2. 關聯通膨率與付費機制:在 PPP 項目測算階段, 合理預估該國的通膨率,并納入付費機制的測算依據。

建設風險

建設期是 PPP 項目整個經營周期的風險高發階 段,容易出現無法按時保質完工等風險。通常項目公 司在簽署特許經營協議后,會通過公開招標的方式將 項目施工發包給第三方,使得項目完工風險完全轉移 至總包商。但是基于合同相對性原則,由于項目公司 是特許經營協議的當事人,所以最終項目公司即使能 追償總包商,依然難逃自身對于特許經營協議的違約責 任,包括提前終止、被接管等等,甚至在埃及等國,普 遍存在針對 PPP 項目延遲完工,征收政府罰金的慣例。

應對方式 :

1. 選擇關聯企業作為總包商 :建議選擇項目投 資人的關聯企業作為總包商,除了能夠同時取得 PPP 項目的工程款和長期收益外,也有利于工程發包方和 承包方之間的溝通協調。

2. 合同義務繼受 :將特許經營協議中對于項目公 司的建設期義務轉移至 EPC 合同中,由總包商繼受, 包括及時修改設計圖紙,安全施工,防止施工擾民等 義務。

3. 符合該國法定建設標準 :“一帶一路”國家的 法律法規與中國迥然不同,其中施工的要求和標準也 與國內出入很大,甚至部分國家政府會在特許經營協 議或者 EPC 合同中引入 FIDIC 銀皮書合同等明顯對 承包商不利的內容,導致中國企業低價競標的策略 難以盛行。

著名的波蘭 A2 公路失敗項目就是最好的佐證, 最終因大面積拖欠分包商款項,工程停工,中鐵子公 司組建的聯營體需要面對 2.71 億美元賠款,以及三 年內禁入波蘭市場的處罰。

運營與維護風險

較之建設期,PPP 項目運營期的風險相對較小, 但是通常而言,PPP 項目的運營期一般在 20 年以上, 由于時間期限較長,未來的不確定性也會隨之增加, 包括社會環境、人力資源、技術程度、原材料價格以 及市場供求關系等都在發生變化。

應對方式 :

1. 股東委派與本土化團隊相結合 :鑒于“一帶一 路”國家國情復雜,建議以本土專業化運營團隊為主 體,通過投資人委派高管的方式,將中國 企業的先進技術和當地團隊的本土化優勢 相結合。同時,大型 PPP 項目將為所在國 創造一定的就業崗位,這也有利于投資人和項目公司取得所在國的資源支持。?

2. 鎖定項目公司未來收益 :目前,國 際普遍通行的 PPP 付費機制包括政府付 費、使用者付費和行政性缺口補貼,除了 純公益性項目外,通常會采取后兩者。但 是,即使是固定收費模式,PPP 項目財 務測算往往也無法完全預估 20 年運營期 的所有狀況,因此投資人一般希望政府 方承擔兜底責任——使用浮動性缺口補貼,即始終保持投資人在運營期內達到一定比例的投資回報率。

不過,從中國 PPP 市場的現狀來看,政府方多 數不接受保底承諾。所以為了切實保障投資收益,投 資人需要關注的是該項目付費方的信用,以及項目是否具備穩定的營收增長趨勢等。而針對這一關鍵點, 建議項目公司與付費方(包括政府方或社會采購人等) 簽訂長期協議或項目公司直接引進付費方作為公司股 東,共享項目公司收益,以此保證項目公司營業收入 持續穩定。

如在國際港口類 PPP 項目中,項目公司往往會 在取得特許經營權初始,即與大型航運公司簽署長期 裝卸協議,甚至很多世界主要港口的投資人都是具有 航運背景的港口投資商,如馬士基集團旗下的馬士基 碼頭公司等。