中央政治局會議對今年“收官季”經濟政策組合拳提出更高要求。圍繞備受關注的地方債務風險問題，國務院辦公廳最新發文指出，要實施地方政府性債務風險應急處置，必要時依法實施地方政府財政重整計劃。

根據國辦《關于印發〈地方政府性債務風險應急處置預案〉的通知》，國務院有關部門在國務院統一領導下加強對地方政府性債務風險應急處置的指導，對于債務風險，中央有指導的義務，不承擔救助的責任。

這也意味著，未來的債務將遵循中央不負責、省級負總責、省以下各負其責的原則進行分類處理。然而，在“防風險和穩增長”的壓力下，財政收入薄弱地區的債務風險化解卻仍然是任重道遠。

事實上，收支差加大在全國范圍也逐漸突出，財政收入增速已經連續數月低于財政支出的速度。

財政收入增速下滑

“按照《預案》要求的標準，對于財政收入比較薄弱的市縣來說，超出預算支出只是統計口徑和時間的問題，地方政府面臨著巨大的財政挑戰。”一位省級財稅系統人士告訴《中國經營報》記者。

根據《預案》要求，政府性債務風險事件劃分為Ⅳ級（一般）、Ⅲ級（較大）、Ⅱ級（重大）、Ⅰ級（特大）四個等級，相應實行分級響應和應急處置。

以Ⅰ級債務風險事件為例，當省級或全省（區、市）15%以上的市縣無法償還債務本息，或是全省（區、市）地方政府債務本金違約金額占同期本地區地方政府債務應償本金10%以上，或者利息違約金額占同期應付利息10%以上，只要一項指標異常，就可確定為Ⅰ級債務風險事件。

《中國經營報》記者獲悉的某典型四線城市財政數據顯示，2015年全市財政收入150余億元，一般公共預算收入95億元，一般公共預算支出280億元。2016年“營改增”全面推廣后，地方財政下行壓力加大，預計年內財政收入將低于去年的水平。

和收入下行相比，該市的財政支出卻在增大。數據顯示，2016年該市財政基本建設支出及納入基本建設預算項目的年度支出數據中，新建項目5%，續建項目40%，政府還本付息53%，其他支出2%，所有支出項目總計達到300余億元。

“綜合計算，今年后續支付壓力折現預計有150余億元，這個數字已經遠超年內財政收入，政府支出壓力增大。”11月18日，該市財稅系統人士分析。

事實上，收支差加大在全國范圍也逐漸突出，財政收入增速已經連續數月低于財政支出的速度。

11月14日，財政部發布前10個月的財政收支情況，1~10月，全國一般公共預算累計收入136759億元，同比增長5.9%。在支出方面，1~10月，全國一般公共預算累計支出147775億元，同比增長10%。

對此，中國投資咨詢有限責任公司政府與公共咨詢事業部總監董彬認為，今年以來，全國財政收支的矛盾加大，對部分地區來說，入不敷出已是常態。“如何優化債務結構，降低利息負擔，是地方政府債務處理的真正風險點”。

財政部相關負責人表示，對于Ⅳ級、Ⅲ級債務風險，主要由市縣政府立足自身化解；對Ⅱ級、Ⅰ級債務風險，除上述措施外，省級政府可依據市縣政府申請予以適當救助。另外，當地方政府出現極大風險時，中央政府可適當指導。

財政重整的可能

董彬表示，一旦市縣啟動了財政重整計劃，就要求通過壓縮政府公用經費、暫停土地出讓收入各項政策性計提等重整措施來實施。

“必要時依法實施地方政府財政重整計劃，并加強風險事件應對保障措施”。這是中央此次對債務風險的最新要求，相比以往政策內容，地方政府的財政重整有利于恢復財政收支平衡。

董彬表示，一旦市縣啟動了財政重整計劃，就要求通過壓縮政府公用經費、控制人員福利開支、清理各類對企事業單位的補助補貼、調整過高支出標準、暫停土地出讓收入各項政策性計提等重整措施來實施。這些措施本質上是區別于以往的“借新還舊”，就是通過借新債來償還即將到期的債務。

在他看來，雖然上述舉措會帶來短期的陣痛，但最終會調整重整地區的市縣經濟發展結構，有利于債務規模和償債能力匹配，恢復財政收支平衡狀態。

中國社科院財經戰略研究院研究員張斌認為，財政重整計劃實際是對政府預算的一種重新安排，和債務重組是不同的概念，更不是政府的破產計劃。

今年6月29日，在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議上，審計署在做關于2015年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告時指出，抽查發現，至2015年底，地方債中仍出現違規擔保、集資或承諾還款，政府對社會資本兜底回購、固化收益等承諾。

數據顯示，截至2015年年末，我國地方政府債務為16萬億元。債務率（即年末債務余額與當年政府綜合財力的比率）為89.2%，低于國際通行的警戒線。

目前國際上通常以負債率100%作為警戒線，在中央“不兜底”的情況下，負債率超過100%的省份可能會面臨較大償債壓力。

對此，東部某地級市的財政系統人士坦言，在地方債券發放中有些政府違規擔保也是無奈之舉。“在一些基建項目特別是政策性貸款上，金融機構都會要求地方政府為企業平臺提供擔保承諾，否則就不予貸款，這種情況下，政府只能做隱性擔保。”

不過，隨著財政重整計劃的啟動，地方政府需要提升自身的償債能力。根據《預案》要求，啟動財政重整還包括處置政府資產、申請省級救助、加強預算審查、改進財政管理等諸多舉措。