2016 年 6 月 12 日，財政部首次會同 20 部委，啟動第三批 PPP 示范項目申報工作。《關于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》（財金函［2016］47 號文）宣布 ：第三批 PPP 示范項目申報篩選工作由財政部與相關行業部委橫向聯合開展。

項目申報篩選注重與我國“十三五”期間重大問題、重點項目有機銜接，鼓勵行業破冰、區域集群和模式創新，推動實現行業引領、區域帶動和創新示范效應。通過優化申報篩選方式，公開評審標準，進一步提升示范項目申報篩選的全面性、科學性和時效性，實現從財政部示范到全國示范的升級。

這 20 個部委分別是 ：財政部、教育部、科技部、民政部、人力資源部、國土資源部、環保部、住建部、交通部、水利部、農業部、商務部、文化部、計生委、國家體育總局、國家林業局、國家旅游局、國家能源局、國家鐵路局、中國民用航空局。

督查ppp項目投資

【PPP 融資支持基金已經組建完成，正在著手投入實施。財政 PPP 示范項目已經連續推出兩批，一共是 233 個，涉及投資 7000 多億元……】

今年一季度民間投資增速陡然下滑，朝野震驚。5 月 4 日，國務院常務會議決定組成 9 個督查組，于5 月 10 日 5 月至 20 日奔赴 18 省區市開展實地督查 ；另經國務院批準，國家發展改革委又派出 6 個督查組，前往除 18 省區市外的 12 省區市（西藏除外）進行督查。而 PPP 項目投資投資狀況，亦是督查的內容之一。

2016 年 6 月 7 日，財政部副部長劉昆在國新辦舉行的政策吹風會上表示 ：由于近年來 PPP 項目的不斷推廣，PPP 在目市場經濟建設中的作用愈來愈明顯， PPP 項目投資還是有一定效果的。

這表現為三方面 ：一是推動政府在公共服務供給方面的觀念轉變，完善 PPP 改革的頂層設計，制度建設加強；二是建立了以財政獎補 PPP 融資支持基金、示范項目建設為主要內容的政策體系 ；三是加強基礎設施建設，PPP 項目綜合管理信息平臺已經在全國范圍內投入運行，PPP 項目管理服務市場進已經較為規范。

到目前為止，PPP 融資支持基金已經組建完成，正在著手投入實施。財政 PPP 示范項目已經連續推5業界觀察出兩批，一共是 233 個，涉及投資 7000 多億元，而且國務院有關部門還在重點領域持續開展項目的推廣推進工作。

民資要進入公共產品和服務市場

【PPP 要繼續推廣，在已經推出了兩批示范項目基礎上還要增加新的，示范項目還要繼續增加，督促項目加快落地，使民間投資通過 PPP 方式真正有效進入公共產品和服務的供給市場。】

盡管如此，督查中還是發現了以下四方面問題 ：

第一，當前 PPP 項目儲備比較豐富，但項目落實困難，這是帶有普遍性的問題。PPP 對整個產業的各方面、包括政府都提出了比較高的要求，這與管理水平、其他生產要素等有一定的關聯。

第二，PPP 方面立法缺位，許多部門都出臺了政策措施，可統籌不夠，各地在執行的時候，部門之間的政策常常不相適應。

第三，企業家反映，各地優質的 PPP 項目基本上都被國企壟斷，民企要投入 PPP 項目的難度比較大，特別是取得好項目。

第四，有個別地方反映政府部門信用度較差，使民企投資時處于較擔心狀態。

劉昆強調 ：PPP 要繼續推廣，包括要推進PPP 的法治建設、加強政策協調統籌、落實好財政支持，使 PPP 基金財政獎補等政策落到實處。在已經推出了兩批示范項目基礎上還要增加新的，全國范圍 7000 多億的投資還有很大空間，示范項目還要繼續增加，嚴格績效考核，督促項目加快落地，使民間投資通過 PPP 的方式真正有效進入公共產品和服務的供給市場。

PPP項目為啥融資難？

【我國 PPP 項目的商業模式還不成熟，配套的市場環境、政策規章等體系尚不完善，導致項目風險難以預測和控制，這是目前制約金融機構參與 PPP 項目融資的最主要原因。】

PPP 綜合信息平臺數據顯示 ：截至 2016 年 5 月12 日，全國入庫 PPP 項目 8043 個，總投資 9.3 萬億元。PPP 無疑成為各地穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要依托，但 PPP 項目融資所面臨的窘境不容忽視。

據分析，我國 PPP 項目的商業模式還不成熟，配套的市場環境、政策規章等體系尚不完善，導致項目風險難以預測和控制，這是目前制約金融機構參與PPP 項目融資的最主要原因。由于 PPP 項目實施期可長達二三十年，其中小到原材料價格上漲、消費者偏好變化，大到項目技術工藝改革、國內外政治經濟環境變化等都會對項目的實際運營情況產生影響。

不少 PPP 項目公司獨立運作項目融資的能力有限，一些社會資本設立的項目公司成立時間較短，多存在資產規模較小等問題，往往需要實力雄厚的股東擔保。當前正在推進的項目大多現金流也不清晰，有的甚至還依賴政府付費或補貼，這些無不影響了項目公司的融資能力。因而國內金融機構對 PPP 項目融資較為謹慎，其風險管理和產品設計與 PPP“匹配度”不夠，同樣制約著社會資本的參與和 PPP 項目的落地進程。

PPP吸引力緣何不減？

【PPP 項目融資盡管面臨不少困難，可是項目大多為關系國計民生的重點工程，不但收益穩定，而且這些基礎設施項目的排他性和自然壟斷性以及大量的前期固定資產投資等，決定了項目本身的資產價值較高，所以對投資者的“吸引力”不會減弱。】

有專業人士稱：雖說 PPP 項目融資面臨不少困難，但由于項目大多為關系國計民生的重點工程，且收益穩定，所以其對投資者的“吸引力”并不減弱。

在財政部公布的 206 個、總投資 6589 億元的第6業界觀察二批示范項目中，交通類項目 37 個，總投資 3889 億元，18 個項目投資在 50 億元以上、最高單體項目投資近500 億元 ；市政項目 59 個，總投資 1027 億元，單體投資 10 億元以上的有 26 個 ；水務項目 50 個，總投資 907 億元，單體項目投資多在 10 億元以上。這三類項目個數占第二批示范項目總數的 71%，投資額更是超過 88%。這些基礎設施項目的排他性和自然壟斷性以及大量的前期固定資產投資等，決定了項目本身的資產價值較高。

因此，財政部、國家發展改革委 5 月 28 日聯合發布的《關于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關工作的通知》（財金［2016］32 號）（簡稱“32號文”）提出建立完善合理的投資回報機制，“目前，PPP 融資還沒有轉向以項目現金流為主，傳統資產負債融資還是主流方式。建立 PPP 基金是政府支持 PPP融資的一種方式。”

據了解，中央財政引導設立了 1800 億元 PPP 融資支持基金，新疆、河南、山東、江蘇和湖南也落地了相關支持基金，以進一步發揮財政資金的杠桿和導向作用，提高項目融資的可獲得性。

承前啟后的“32號文”

【PPP 模式在我國經歷了兩年多的發展，其中已反映出不少的問題需要約束和解決。因而在這樣時間節點上，財政部發布“32 號文”，應該看做是梳理和總結過去實踐中的經驗、教訓，為未來健康發展開出“藥方”。】

“32 號文”以完善合理的投資回報機制、提高項目融資效率為重點，要求各地要通過合理確定價格和收費標準、運營年限，確保政府補貼適度，防范中長期財政風險 ；通過適當的資源配置、合適的融資模式等，降低融資成本，提高資金使用效率 ；充分挖掘PPP 項目后續運營的商業價值，鼓勵社會資本創新管理模式，提高運營效率，降低項目成本，提高項目收益 ；建立動態可調整的投資回報機制，根據條件、環境等變化及時調整完善，防范政府過度讓利。

“32 號文”力主加強推進 PPP 項目信息公開，實現項目信息的及時發布與投資需求的有效對接，推動市場信息對稱和充分公平競爭 ；依法、及時、充分披露項目實施方案、招標投標、采購文件、項目合同、工程進展、運營績效等相關信息，切實保障公眾知情權，主動接受社會監督，維護公共利益。

中國投資咨詢有限責任公司咨詢總監荊博認為 ：PPP 模式在我國經歷了兩年多的發展，其中已反映出不少的問題需要約束和解決。因而在這樣時間節點上，財政部發布“32 號文”，應該看做是梳理和總結過去實踐中的經驗、教訓，為未來健康發展開出“藥方”。

以問題為導向 對癥下藥

【堅決杜絕各種非理性擔保或承諾、過高補貼或定價，避免通過固定回報承諾、明股實債等方式進行變相融資。】

關于 PPP 項目前期工作的要求，“32 號文”之所以提出“要加強項目可行性研究”，是因為不少地方政府有許多項目還沒有項目可行性研究、甚至還沒有立項，就已經著手編制 PPP 項目的初步實施方案、進行物有所值論證等相關工作了。

在荊博看來，沒有基本經濟數據為基礎的方案，物有所值評價如何具有說服力？目前最新出臺的《PPP 物有所值評價指引（試行）》（財金［2015］167 號）明確規定，可行性研究報告是物有所值評價的基礎資料之一。

再如“32 號文”第四條“建立完善合理的投資回報機制”，即基于 PPP 項目的合作期限一般都較長，短則 10 年，長則 30 年，這不僅需要建立合理的投資回報率，也需要有健全的投資回報方式。引入優良社會資本，在保障公眾利益的前提下，充分挖掘項目的經營性收益來源，不僅可以減少政府的補貼支出，還將有利于項目的長期合作。此外，根據項目情況，建立調價機制、考核機制，也是項目可持續健康合作的前提。

荊博指出 ：為了應對下行壓力，不少地方政府將PPP 當成籌集基建資金、甚至是增加投資的重要渠道，其隱患也開始顯現。“32 號文”強化 PPP 項目監督，尤其是對變相融資嚴格約束 ：“各地要與中國 PPP 融資支持基金積極做好項目對接，推動中央和地方聯動，優化 PPP 項目融資環境，降低融資成本。”

兩部委在“32 號文”中態度鮮明，堅決杜絕各種非理性擔保或承諾、過高補貼或定價，避免通過固定回報承諾、明股實債等方式進行變相融資。