隨著PPP運(yùn)用的推廣以新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，作為兩者結(jié)合體的片區(qū)開(kāi)發(fā)PPP模式越來(lái)越受重視。在財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)中，片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目位列第三，投資額占比超過(guò)10%。正如一位業(yè)內(nèi)人士所言，作為一種兼具融資與運(yùn)行效率的合作模式，片區(qū)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目不僅能有效解決現(xiàn)階段片區(qū)開(kāi)發(fā)中融資難問(wèn)題，還能有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，為片區(qū)開(kāi)發(fā)提供綜合效率，破解園區(qū)開(kāi)發(fā)火熱而運(yùn)營(yíng)乏力的困境。

絕非簡(jiǎn)單“1+1+1”

雖是熱門(mén)，但到底何為片區(qū)開(kāi)發(fā)PPP，其與園區(qū)、新型城鎮(zhèn)化類(lèi)PPP有何異同，目前尚無(wú)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。日前，在“PPP在片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中的應(yīng)用”論壇上，業(yè)內(nèi)專(zhuān)家、咨詢(xún)?nèi)耸亢蛷臉I(yè)者對(duì)此進(jìn)行了討論。

據(jù)財(cái)政部一位官員介紹，截至4月26日，財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)中片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目數(shù)量達(dá)到548個(gè)，分別是園區(qū)開(kāi)發(fā)、城鎮(zhèn)化建設(shè)、土地儲(chǔ)備、廠房建設(shè)和其他。雖然沒(méi)有準(zhǔn)確定義，但大多數(shù)人士都認(rèn)為片區(qū)開(kāi)發(fā)的范圍更廣泛，如北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院教授崔志娟表示，片區(qū)既包含了新型城鎮(zhèn)，也包含了產(chǎn)業(yè)園區(qū)。中國(guó)投資咨詢(xún)有限責(zé)任公司咨詢(xún)總監(jiān)楊寧則指出，片區(qū)開(kāi)發(fā)屬于財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)的19個(gè)行業(yè)之一，19個(gè)行業(yè)則依據(jù)國(guó)辦發(fā)［2015］42號(hào)文給出的13個(gè)行業(yè)作為基本依據(jù)，并結(jié)合財(cái)政部預(yù)算司、經(jīng)濟(jì)建設(shè)司采用的行業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)劃出的。

他具體分析了當(dāng)前財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)中的片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目?jī)?nèi)容。其中，園區(qū)開(kāi)發(fā)基本上分為兩個(gè)項(xiàng)目包，一是港口碼頭類(lèi)，實(shí)際上是綜合保稅區(qū)建設(shè)；二是綜合服務(wù)和廠房。城鎮(zhèn)化建設(shè)，一是區(qū)內(nèi)居民、企業(yè)房屋收購(gòu)、拆除、土地收儲(chǔ)；二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目；三是公益性項(xiàng)目。從單個(gè)項(xiàng)目類(lèi)型看，土地儲(chǔ)備項(xiàng)目運(yùn)作相對(duì)成熟，基礎(chǔ)的公益性項(xiàng)目則在PPP項(xiàng)目庫(kù)中單獨(dú)形成一類(lèi)。廠房建設(shè)，可能會(huì)在標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)外包括管網(wǎng)工程等，工程量及投資額相對(duì)容易測(cè)算。土地儲(chǔ)備中，不只包括原有內(nèi)容，現(xiàn)在很多項(xiàng)目還附加了一些土地儲(chǔ)備甚至產(chǎn)業(yè)園區(qū)的想法。

從以上內(nèi)容可以看出，片區(qū)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目多為綜合類(lèi)項(xiàng)目，投資規(guī)模大。楊寧測(cè)算后發(fā)現(xiàn)，此類(lèi)項(xiàng)目平均投資額為19.26億元，遠(yuǎn)超出項(xiàng)目庫(kù)中前兩類(lèi)項(xiàng)目平均11.49億元和5.38億元的投資額。總體周期長(zhǎng)，有些長(zhǎng)達(dá)30年，存在某個(gè)項(xiàng)目周期長(zhǎng)而拉長(zhǎng)整個(gè)項(xiàng)目包合作周期的現(xiàn)象。多項(xiàng)目捆綁，經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性以及公益性項(xiàng)目都有涉及，因此邊界不如單體PPP項(xiàng)目清晰，交易結(jié)構(gòu)更復(fù)雜，且對(duì)參與方的能力要求特別高—不僅要求社會(huì)資本具備投資、運(yùn)營(yíng)能力，最好還兼具規(guī)劃設(shè)計(jì)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等水平。此外，更需要財(cái)政、發(fā)改、國(guó)土、地方政府等多部門(mén)協(xié)作推進(jìn)。

因此楊寧認(rèn)為，片區(qū)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目包組合后絕不是簡(jiǎn)單的“1+1+1”。北京科技園建設(shè)集團(tuán)股份有限公司總經(jīng)理郭瑩輝說(shuō)得更為直接：“城市的片區(qū)開(kāi)發(fā)，意味著政府把一片土地開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)、受益的權(quán)利托付給你，你要變成一座城市。”

法律制度缺乏

片區(qū)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目若要取得成功，合理、準(zhǔn)確的定位和規(guī)劃必不可少，簡(jiǎn)言之，就是可行性、規(guī)模與實(shí)際需求相匹配，“比如在四線城市建亞洲金融中心，無(wú)論怎么樣操作都不可能成功。”亞洲開(kāi)發(fā)銀行高級(jí)項(xiàng)目官員肖光睿如此說(shuō)道。

在運(yùn)作方式上，肖光睿以英國(guó)Docklands的區(qū)域開(kāi)發(fā)項(xiàng)目（舊城區(qū)改造）為例，介紹了英國(guó)的操作模式。英國(guó)專(zhuān)門(mén)頒布了新城開(kāi)發(fā)法和城市發(fā)展法，據(jù)此法，中央政府授權(quán)成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)LDDC（London Doclands Development Corporation），來(lái)代表政府行使相應(yīng)權(quán)力，負(fù)責(zé)項(xiàng)目整體開(kāi)發(fā)，與相應(yīng)開(kāi)發(fā)商包括運(yùn)營(yíng)企業(yè)簽署合作協(xié)議。LDDC為半自治非政府組織，完全市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，最初所有董事由中央政府任命，近年來(lái)董事會(huì)成員還增加了名額固定的當(dāng)?shù)卣藛T。

但國(guó)浩律師事務(wù)所執(zhí)行合伙人王衛(wèi)東不太贊同將整個(gè)片區(qū)開(kāi)發(fā)都打包交給社會(huì)資本。他認(rèn)為片區(qū)整體規(guī)劃?rùn)?quán)政府不能讓渡，而且從土地法規(guī)、財(cái)政預(yù)算等角度看，片區(qū)子項(xiàng)目有不同區(qū)分，應(yīng)該按照項(xiàng)目的不同性質(zhì)相應(yīng)地實(shí)施，減少投資者未來(lái)可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)。

是整體打包還是拆分成局部甚至于單體項(xiàng)目，楊寧則認(rèn)為應(yīng)該因地制宜，比如，現(xiàn)在一些地方已經(jīng)實(shí)施的小城鎮(zhèn)污水處理廠，項(xiàng)目相對(duì)分散，由多個(gè)規(guī)模不大的污水廠打包實(shí)施效果更好。片區(qū)開(kāi)發(fā)規(guī)模和復(fù)雜性遠(yuǎn)超這樣的捆綁項(xiàng)目，因此，他建議采用“主體+單體項(xiàng)目”的協(xié)議形式，將主體協(xié)議分解為一系列基于單體子項(xiàng)目的組合協(xié)議，可以更合理分配整個(gè)項(xiàng)目的權(quán)利和義務(wù)。

同時(shí)，他強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)項(xiàng)目的績(jī)效考核和監(jiān)管力度，對(duì)項(xiàng)目整體進(jìn)行進(jìn)度控制、成本控制、質(zhì)量控制、風(fēng)險(xiǎn)控制以及績(jī)效管理，盡可能避免單體項(xiàng)目出現(xiàn)問(wèn)題而影響整體的持續(xù)推行。

郭瑩輝則從另一個(gè)角度出發(fā)，指出片區(qū)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中所面臨的最大難題，是現(xiàn)行政府職能改變及法律體系改革。“無(wú)論是法律法規(guī)還是政策文件，都缺乏一個(gè)基于片區(qū)開(kāi)發(fā)綜合業(yè)務(wù)所形成的政府授權(quán)、政府發(fā)包的政府端的權(quán)利。而且，任何一級(jí)政府都沒(méi)有辦法把其中多項(xiàng)業(yè)務(wù)職能做一個(gè)集合包。”

他舉例說(shuō)，如果約定將片區(qū)內(nèi)土地收益或稅收分成支付給社會(huì)資本，那么，運(yùn)營(yíng)期間土地收益應(yīng)該給出多少合適；未來(lái)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)會(huì)否達(dá)到預(yù)期稅收，稅收分成占比多少，依據(jù)何在；對(duì)外開(kāi)發(fā)的土地中稅收標(biāo)準(zhǔn)怎么估算；等等，“沒(méi)有哪個(gè)市長(zhǎng)有這么大權(quán)力來(lái)決定。”

再如在城市中，區(qū)政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理工作，但是土地的規(guī)劃、項(xiàng)目的立項(xiàng)、稅收返還與優(yōu)惠、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等權(quán)力在市一級(jí)。那么，涉及到土地的相關(guān)業(yè)務(wù)，到底該誰(shuí)來(lái)發(fā)包，社會(huì)資本的投資權(quán)益如何保障？據(jù)郭瑩輝透露，現(xiàn)在能找到的依據(jù)是各部委出臺(tái)的指導(dǎo)性文件、地方政府出臺(tái)的招商引資建園區(qū)的規(guī)章制度，甚至是省一級(jí)黨委和人民政府的會(huì)議紀(jì)要。對(duì)于這一問(wèn)題，據(jù)肖光睿介紹，英國(guó)有專(zhuān)門(mén)的法律來(lái)規(guī)定政府行政授權(quán)，如代表政府行使權(quán)力的公司，如何獲得授權(quán)、應(yīng)該得到哪些權(quán)力，規(guī)劃、征地操作的流程機(jī)制怎么設(shè)立等。而從國(guó)內(nèi)此類(lèi)項(xiàng)目看，很多社會(huì)資本簽了PPP協(xié)議以后，就要負(fù)責(zé)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、運(yùn)行、建設(shè)、招商等大部分工作，實(shí)質(zhì)上扮演著“二政府”角色，政企界線不明確。

因此，王衛(wèi)東多次強(qiáng)調(diào)需要單獨(dú)的成文法或統(tǒng)一的行政規(guī)章，來(lái)約束和規(guī)范政府與社會(huì)資本以及其他各相關(guān)方的權(quán)利與義務(wù)，厘清政企關(guān)系，尤其應(yīng)該明確社會(huì)資本獲得的是行政權(quán)力還是民事經(jīng)營(yíng)權(quán)，以及授權(quán)會(huì)否侵害區(qū)域內(nèi)其他民事主體的權(quán)利。

回報(bào)機(jī)制探索

項(xiàng)目的回報(bào)實(shí)際上與項(xiàng)目模式設(shè)計(jì)、交易結(jié)構(gòu)等密切相關(guān)。在具體操作中，可以通過(guò)合理巧妙的機(jī)制，將經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和公益性項(xiàng)目合理搭配打包，來(lái)滿(mǎn)足政府和社會(huì)資本的要求。如在設(shè)計(jì)政府付費(fèi)時(shí)，可分為績(jī)效付費(fèi)和可用性付費(fèi)，績(jī)效付費(fèi)可以激勵(lì)社會(huì)資本做好項(xiàng)目管控，可用性付費(fèi)增加了收益來(lái)源的穩(wěn)定性，更容易被接受。

整體而言，片區(qū)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目的收益包括土地開(kāi)發(fā)及相關(guān)物業(yè)收益、使用者付費(fèi)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、可行性缺口補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)招商與產(chǎn)業(yè)投資收益以及規(guī)劃設(shè)計(jì)、咨詢(xún)等服務(wù)費(fèi)等，應(yīng)該遵循PPP收益“盈利而不暴利”的原則。

但據(jù)武漢動(dòng)力聯(lián)行投資管理有限公司董事長(zhǎng)梁椿介紹，在片區(qū)尤其是產(chǎn)業(yè)園區(qū)，如果將產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)的一般性收益、經(jīng)常性收益以及相關(guān)配套物業(yè)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)收益全包括，整體回報(bào)率超過(guò)30%甚至50%都是一種常態(tài)，而且園區(qū)收入一般在3年后成幾何倍數(shù)增長(zhǎng)。顯然這已經(jīng)接近于社會(huì)對(duì)“暴利”的認(rèn)知，他擔(dān)心這類(lèi)產(chǎn)業(yè)新城、產(chǎn)業(yè)園區(qū)收益率連續(xù)3年超出約定或可接受范圍，可能會(huì)引發(fā)重新調(diào)整。

另外，他指出，在產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目中，政府更關(guān)注招商，社會(huì)資本的招商收益通常通過(guò)稅收分成或企業(yè)投資額分成兩種方式獲得。稅收收入并不一定能在招商企業(yè)進(jìn)入當(dāng)年甚至隨后幾年內(nèi)產(chǎn)生，因此很多地方采用后一種方式。如在南京市溧水區(qū)產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本華夏幸福的收益就按照委托區(qū)域內(nèi)入?yún)^(qū)項(xiàng)目當(dāng)年新增落地投資額的45%計(jì)算，但并不是當(dāng)年全部支付。

土地相關(guān)收益是片區(qū)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目的主要收入來(lái)源。此前項(xiàng)目多以土地使用權(quán)出讓收入的部分作為回報(bào)，財(cái)綜[2016]4號(hào)文下發(fā)后，社會(huì)資本不僅這方面的收益受到限制，通過(guò)土地融資也面臨障礙，同時(shí)還面臨一個(gè)問(wèn)題，即土地使用權(quán)出讓收入和支出納入政府性基金預(yù)算，而PPP相關(guān)支出納入一般公共預(yù)算支出。崔志娟提醒當(dāng)前在預(yù)算資金使用尚無(wú)明確規(guī)定的情況下，兩個(gè)預(yù)算要接好口。

楊寧認(rèn)為還存在另一種風(fēng)險(xiǎn)，即傳統(tǒng)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中，社會(huì)資本統(tǒng)一開(kāi)發(fā)土地，有地方政府要求在土地整理好，甚至土地出讓之后才按照一定收益率支付費(fèi)用。這會(huì)給社會(huì)資本帶來(lái)很大風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)槭芡恋卣淼臉?biāo)準(zhǔn)、土地出讓進(jìn)度、土地使用指標(biāo)等因素影響，收益時(shí)間不可控。

崔志娟和楊寧都提出，按照財(cái)政部規(guī)定，進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估時(shí)，財(cái)政每年支付額占當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的比例不應(yīng)超過(guò)10%。而土地一級(jí)開(kāi)發(fā)費(fèi)用極高，如果將這部分支出納入，極有可能無(wú)法通過(guò)評(píng)估。

此外，楊寧還提醒立項(xiàng)階段需要注意土地規(guī)劃與可研批復(fù)的時(shí)差。片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)的土地性質(zhì)復(fù)雜多樣，可研可能與當(dāng)前土地利用總體規(guī)劃或控制性詳細(xì)規(guī)劃存在出入，需申請(qǐng)修改。若控規(guī)修改涉及城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃強(qiáng)制性?xún)?nèi)容的，則應(yīng)當(dāng)先修改總體規(guī)劃，再修改控規(guī)。二者的修改流程都較為復(fù)雜，所需時(shí)間較長(zhǎng)，要考慮這一因素對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)的影響。

土地問(wèn)題牽涉面大，非常復(fù)雜。國(guó)土資源部土地政治中心高級(jí)工程師呂婧特別強(qiáng)調(diào)，在片區(qū)開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目操作中一定要遵循我國(guó)土地管理制度，尤其要遵守兩項(xiàng)基本制度—社會(huì)主義公有制和用途管制，用途管制范圍在目前生態(tài)文明建設(shè)大背景下還將有所延展，會(huì)包括湖泊、海洋、灘涂等自然空間。