李克強總理在政府工作報告中提出中國經濟發展已經進入了新常態，要求著眼于保持中高速增長和邁向中高端水平“雙目標”，GDP增長7%左右。為了完成這個目標，政府對經濟增長的三大動力源消費、出口和投資進行相關部署。在出口方面，推動貿易轉型升級，加快實施走出去戰略；在消費方面，加快培育增長點，鼓勵大眾消費；在投資方面，增加公共產品的有效供給。

一、當前總體經濟態勢

從總體上，我國目前的經濟發展態勢并不樂觀，正處于改革開放以來第六個經濟周期的底部（2008年后），經濟運行呈現放緩態勢。（見圖１）。而且，近年來投資、出口和消費的增長率已經放緩，尤其是投資（見圖２）。當前經濟環境內外需疲弱、房地產市場不再處于高速發展期、產業結構升級轉型亟待完成。凈出口對GDP增長的貢獻率不高，消費的貢獻率變動并不明顯，資本形成總額對GDP的貢獻率自2009年顯著下滑（見圖３）。

從2014年的發展情況來看，根據政府工作報告，“投資增長乏力，新的消費熱點不多，國際市場沒有大的起色，穩增長難度加大，一些領域仍存在風險隱患。”從總體上看，2015年面臨嚴峻的經濟向下壓力。在這種環境下，為了“化解各種矛盾和風險，跨越‘中等收入陷阱’，實現現代化，根本要靠發展，發展必須有合理的增長速度”。在經濟發展的“三駕馬車”中短期內穩增長的強力支撐就只能是再次祭起曾經一直在使用，并且能夠有立竿見影效果的“投資”。

二、代表委員關注PPP

全國兩會期間，PPP也成為會議代表們討論的焦點。

財政部長樓繼偉就“財政工作和財稅改革”答記者問時提出，通過政府和社會資本共同投資和經營基礎設施包括其他事業的方式緩解地方債務壓力。

國家發改委主任徐紹史答記者問時表示要改革投融資體制。他表示政府要用好自有資金，也就是財政資金，同時要撬動社會和民間投資，要放寬市場準入，創新投融資的體制機制，加強政府和社會資本合作。通過購買服務、通過股權合作、通過共同投資來加強與社會資本的合作，利益共享、風險共擔。

全國人大常委會委員、中國社會保障學會首任會長鄭功成提出，PPP對于政府來說，是必須在推進現代治理中積極化解財政壓力、債務壓力，充分盡責地實施和諧社會管理的機制創新。

全國政協委員、中國財政學會會長賈康表示，PPP模式打破了過去認為只能由政府運用財政資金來做的一些公共基礎設施、公共工程、公共服務項目的傳統模式，PPP可以成為破解地方投融資難題、加快政府轉型、提高公共服務供給效率、配套促進相關企業改革發展和增強社會投資活力的高招。同時，其認為合理風險分配是政府和社會資本合作模式效益最大化的前提。

全國人大代表、重慶巴南區委書記李建春建議引入社會資本參與公立醫院改革。他建議出臺引入社會資本參與公立醫院改革的相關政策，大力推進社會資本參與公立醫院改革，明確社會資本進入公立醫院的范圍及途徑；鼓勵社會資本以合資合作的方式參與公立醫院基礎設施建設；支持社會資本參與公立醫院學科建設和發展。

全國人大代表、新希望集團董事長劉永好表示，應鼓勵政府及國有企業的投資項目更多地選用與社會資本聯合設立股權投資基金的方式進行投資。他建議，政府采取投資補助、資本金注入、設立基金等辦法，引導社會資本投入重點項目，推廣政府和社會資本合作模式。

全國人大代表、中鐵隧道集團副總工程師王夢恕表示，“十三五”期間鐵路建設和投資仍將處于高位，而顯然現在鐵總已經負債累累，地方政府也面臨著非常大的財政壓力，鐵路建設將更多向社會資本放開。

三、PPP模式的進展

在國家、財政部和發改委等相關部門輪番出臺的文件支持下，各地也紛紛采取措施支持PPP模式發展。PPP模式獲得迅速發展，已經逐步上升為國家戰略。

2013年11月，十八屆三中全會提出允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營，為PPP快速發展醞釀制度條件。隨后，2014年4月30日，發改委發布《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》提出要加快發展混合所有制經濟，建立政府和社會資本合作機制。2014年5月，財政部成立PPP工作小組，PPP發展逐步進入快速通道。

2014年9月，財政部發布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》對PPP提供支持；2014年10月，國務院和財政部接連出臺兩部文件，《關于加強地方政府性債務管理的意見》和《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》，強調加強地方政府性債務管理，針對地方債務問題，提出通過引進社會資本的方式化解地方債務。

2014年12月，財政部政府和社會資本合作（PPP）中心正式獲批，國家部委層面成立專門的機構負責PPP項目工作。

2014年12月4日，國家發改委、財政部同日發布四項政策信息，分別對政府和社會資本合作進行全面規范。國家發改委公布了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》以及《政府和社會資本合作項目通用合同指南(2014版)》，并要求各地發改委2015年1月起按月報送PPP項目，建立發改委的PPP項目庫。財政部發布了《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，從項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交五個方面對相關實務操作給出了具體的指導意見。

表1 PPP模式的主要相關國家層級政策（2013-2014年）

除了出臺相關政策文件，國家發改委和財政部還相繼公布了政府與社會資本合作示范項目。發改委于2014年5月，首批推出的基礎設施等領域鼓勵社會資本參與的80個項目涵蓋鐵路、公路、港口等交通基礎設施，新一代信息基礎設施，重大水電、風電、光伏發電等清潔能源工程，油氣管網及儲氣設施，現代煤化工和石化產業基地等方面，鼓勵和吸引社會資本特別是民間投資以合資、獨資、特許經營等方式參與建設及營運。

財政部于2014年12月份發布了《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》，同時公布了30個政府與社會資本合作示范項目，總投資規模約1800億元，涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環境綜合整治、交通、新能源汽車、地下綜合管廊、醫療、體育等多個領域。

在國家的鼓勵與支持下，各省紛紛出臺PPP相關文件、成立PPP中心、推出合作示范項目，引導和支持當地PPP發展。

2014年9月6日，福建省首先出臺針對PPP的指導意見，發布了《福建省人民政府關于推廣政府和社會資本合作（PPP）試點的指導意見》。

2014年11月27日，河南省推出《河南省人民政府關于推廣運用政府和社會資本合作模式的指導意見》提出鼓勵政府投融資公司與社會資本廣泛合作，積極運用政府和社會資本合作模式，參與政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目建設與運營。

緊隨其后，江西省推出《江西省人民政府關于鼓勵社會資本進入社會事業領域的意見》鼓勵社會資本進入社會事業領域。

隨后山東省、河北省、湖南省、四川省、安徽省、江蘇省、浙江省、昆明市、青島市等相繼出臺PPP指導意見，支持本地PPP發展，鼓勵政府引入社會資本參與基礎設施及公共服務建設。

部分省份在財政部PPP中心成立的帶動下建立了本地的“PPP中心”以引導、支持PPP項目在本省的發展。2015年1月，福建省成立 “福建省政府和社會資本合作（PPP）管理中心”，主要承擔參與全省政府和社會資本合作政策研究，提供相關技術支持等職責。2015年2月5日，海南省首家政府和社會資本合作(PPP)中心——瓊中縣政府和社會資本合作中心，探索運用規范的PPP模式新建和改造一批基礎設施項目，拓寬社會資本投資渠道，理順政府與市場的關系。2015年2月11日，深圳龍崗區政府和社會資本合作事務中心揭牌。2015年3月，河南省成立政府和社會資本合作中心。

在推出指導意見并成立各自PPP中心的同時，各省紛紛推出PPP合作試點項目。地方PPP項目主要集中在軌道交通、醫療養老、供水、供暖、供氣、市政建設、生態環境治理、網管改造等產業上。截止目前，已經出臺PPP試點項目的省份如下圖所示。

四、PPP模式的重任與前景

李克強在政府工作報告中提出要“多管齊下改革投融資體制”，“大幅放寬民間投資市場準入，鼓勵社會資本發起設立股權投資基金。政府采取投資補助、資本金注入、設立基金等辦法，引導社會資本投入重點項目”，并明確指出“在基礎設施、公用事業等領域，積極推廣政府和社會資本合作模式”。2015年政府將不唱“獨角戲”，會更大激發民間投資活力，引導社會資本投向更多領域。

從政府工作報告來看，政府將加大對教育、衛生等的投入，鼓勵社會參與。國家重點建設任務中，棚戶區和危房改造、城市地下管網等民生項目，中西部鐵路和公路、內河航道等重大交通項目等相關基礎設施和公共服務領域的產業，PPP模式或將發揮重大作用。其他產業包括市政建設、生態環境治理等產業在地方合作項目中都有涉及，也將迎來機會。

全國兩會召開之前，地方兩會也對PPP模式進行了重點關注。在2015年地方政府工作報告中，有 20多份提及政府與社會資本合作、政府購買公共服務。比如青海省明確提出以PPP模式集中推出一批鼓勵民營資本進入的示范項目；內蒙古提出大力推廣政府和社會資本合作模式，創新基礎設施建設融資模式；上海提出推廣政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與公益性事業投資運營，提高公共服務供給效率等。其他省份包括貴州、陜西、江西、河南、北京、安徽、西藏、河北、天津、黑龍江、湖南、云南、重慶、山東、廣西、新疆等也提出要鼓勵引入社會資本參與基礎設施及公共服務領域。

進入2015年，是大量PPP項目開展的元年，為了更好地保障政府和社會資本開展合作，財政部連續推出四部文件對政府采購進行規范。

隨后，為了深化政府采購制度改革，適應推進政府購買服務、推廣政府和社會資本合作模式等工作需要，2015年1月19日，財政部發布《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》，同時推出《PPP合同項目指南（試行）》對PPP合同管理工作進行規范；2014年12月31日財政部制定發布了《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》和《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》，規范政府和社會資本合作政府采購行為。2015年2月25日，財政部網站發布《2015年政府采購工作要點》，其中包括力推PPP項目納入政府采購管理工作。

無論從國家還是地方層面來看，PPP炒得沸沸揚揚，相關工作進展也如火如荼。但目前針對我國實際，PPP在實施過程中面臨一定風險，比如PPP法律體系不完善、投資回報周期長、項目合同難以獲得有效執行，不確定性較大，定價機制、收益分配機制等不盡合理、掩蓋政府長期債務等問題。

黨的十八屆四中全會以“依法治國”為主題，因此在大力開展政府與社會資本合作項目的同時，需要重點關注PPP相關法律的完善。同時，由于PPP項目的公眾屬性，需要規范項目運營，保護公眾利益，確保項目“盈利但不暴利”。

2015年，PPP將在我國轉變發展方式方面發揮關鍵作用，PPP將在政策明確和規范的條件下迎來發展的春天。

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