去年底，關于地方性債務處置的中央文件集中發布，可見中國政府處理地方政府存量債務的步伐在加快。財政部發文《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（下稱351號文）規定，劃清地方債務的償債責任，將政府債務分門別類納入全口徑預算管理。這是繼國務院公布《關于加強地方政府性債務管理的意見》（下稱43號文）后，財政部頒布的相關配套文件。

財政部351號文的出臺明確了城投債需與地方債務分手的散伙條款，并提供了一套可供各地方操作的指導手冊，讓“誰借誰還、風險自擔”不再是一句無法落實的空話。

43號文解決的問題是：未來在地方財政預算規模有限的前提下，即使引入了跨年度財政預算平衡的機制，仍無法滿足現有基礎設施建設和投資需求時怎么辦？答案是可通過政府與社會資本合作（PPP）的模式，來籌集經營性項目的建設和投資資金。但需要指出的是這部分項目融資不納入政府性債務，而是以企業債務的形式需要項目公司以項目未來運營收益實現“自借自還”。那么問題就來了，存在經營性收入的項目可通過PPP模式解決建設資金，那么那些沒有收入的非經營性基礎設施項目的投資需求如何來保證呢？特別是通過發行一般債和專項債無法滿足的那部分資金需求。

事實上，PPP模式強調的是項目自身的未來收入情況，只要項目能夠賺錢，無論是以哪種方式得到回報，都會有人愿意投資。在實際的項目操作過程中，許多自身盈利性不好的項目通過政府提供補貼的形式來補償投資人的收益。例如，一條免費市政道路的投資，未來運營收益十分有限，政府委托方除了給予投資者后期道路養護經費和道路周邊的廣告收入外，投資回報的差額部分可由政府以委托運營補償款的形式支付給社會投資人，直到道路運營期滿，資產無償還給政府。這樣就能保證投資人的最低回報要求。這種變相的收入補貼能夠將許多盈利性不佳的項目通過PPP方式引入投資資金。大大擴展了適用于PPP模式的項目范圍，使得一些準經營性的項目也能夠以PPP的方式找到投資人。而政府方可根據項目的實際運營情況，選擇適當補償等方式，并根據項目的實際運營情況隨時調整。

PPP模式應用范圍的擴大能夠幫助地方政府解決部分基礎設施投資資金的問題，但同時會帶來潛在風險——無論是前期依靠財政PPP融資支持基金，還是后期對項目補貼，其實質都是對地方財政的透支，形成對地方財政的隱形壓力。

在351號文出臺后，應及時將這部分PPP模式對地方財政的資金需要，按合理比例納入全口徑預算的范圍內。目前發現的問題仍不足以涵蓋所有的PPP模式可能潛在的風險。PPP模式在落地發芽的過程中還應該多問一問，通過不斷地發現問題、解決問題使得PPP模式能夠真正解決地方政府債務問題。

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