由于地方投融資平臺借債規(guī)模的過快增長和風(fēng)險的逐步暴露，自2010 年開始，中央政府開始關(guān)注清理、整頓、規(guī)范地方投融資平臺，并先后出臺了一系列政策文件。在今年的《政府工作報告》中再次強調(diào)“建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，推行政府綜合財務(wù)報告制度，防范和化解債務(wù)風(fēng)險”。5月20日，國務(wù)院轉(zhuǎn)批國家發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)意見的通知》（國發(fā)18號文），作為重點改革任務(wù)，提出要在今年逐步“剝離融資平臺公司的政府融資職能”。

10月2日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)43號文），再次明確“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)”。至此，萬千城投公司與地方政府的“熱戀”期將結(jié)束，“分手季”已然來臨。

城投公司（地方融資平臺主要形式）與地方政府緣起上世紀(jì)90年代的政府投融資體制改革，是各級地方政府成立的以融資為主要經(jīng)營目的的公司，主要以經(jīng)營收入、公共設(shè)施收費和財政資金等作為還款來源。地方融資平臺所承載的政府融資職能產(chǎn)生于地方事權(quán)、財權(quán)的不匹配，預(yù)算的軟約束及地方投資的饑渴癥。

過去幾年里，城投與地方政府相處甚是“甜蜜”，城投公司在其發(fā)展運行的過程中無時無刻都伴隨著地方政府的影子，在一些地方政府財政出現(xiàn)困難的時候，城投公司則擔(dān)負(fù)起“第二財政”的角色。一直以來承擔(dān)著政府投融資重任的城投公司，一方面為地方城市基建大力籌錢，但另一方面也因舉債手段缺乏透明度而聚集起巨額平臺債務(wù)。根據(jù)2013年政府債務(wù)審計結(jié)果，截至2013年6月底，全國地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)達10.9萬億元，其中列入地方政府性債務(wù)的城投債1.1萬億元，約占同期城投債余額的50%，而今年10月8日，城投債余額則達到3.59萬億元。而正如下圖所示，截至2013年底，全國已有18個省市地方債務(wù)率超過60%（債務(wù)率為地方債務(wù)總額與地方政府綜合財力的比率），情況不得不說十分嚴(yán)峻。數(shù)據(jù)來源：各省市財政廳頒布的2013年地方債務(wù)數(shù)據(jù)整合

這種境況讓政府感到焦慮和擔(dān)憂，“熱戀”過后驚覺負(fù)擔(dān)過重，“分手”則不可避免。失去政府這一依靠，地方城投該何去何從？

按照43號文的規(guī)定，地方融資平臺將不能再以政府的名義舉債，政府也不能提供擔(dān)保。作為地方融資平臺的城投們，轉(zhuǎn)型則是下一個“歸宿”：完全市場化、PPP形式參與政府項目、再或者清算退出。對于商業(yè)房地產(chǎn)等經(jīng)營性項目，要與政府間切斷財政聯(lián)系，完全市場化，變成純粹的企業(yè)；對于供水、供氣、垃圾處理等可吸引社會資本參與的公益性項目，積極推廣PPP模式，其債務(wù)由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府不承擔(dān)償債責(zé)任；對于如保障性住房、公路、水利等無收益的公益項目及難以吸引社會資本參與的有一定收益的公益性項目，由政府發(fā)行債券融資承接，平臺公司清算推出。

從政府的態(tài)度及市場的認(rèn)可度來看，未來作為社會資本出資方以PPP模式參與政府項目運作，將是城投平臺的主要轉(zhuǎn)型方向。

而“分手”的過渡期內(nèi)，除符合條件的在建項目后續(xù)融資外，地方融資平臺公司不得再新增政府債務(wù)余額。對于存量地方債務(wù)，將甄別“政府性債務(wù)”和“非政府性債務(wù)”。甄別后政府存量債務(wù)將納入預(yù)算管理，地方政府可申請發(fā)行債券予以置換；而不予納入政府債務(wù)的部分，地方政府將不再承擔(dān)償還責(zé)任，項目本身及城投平臺的資質(zhì)將決定其價值，或資產(chǎn)處置，或項目轉(zhuǎn)讓，或PPP等。

全國近8000家地方融資平臺公司，既要背負(fù)沉重的存量債務(wù)，準(zhǔn)備還本付息，還需要盡可能找到一條能夠可持續(xù)經(jīng)營的發(fā)展模式，這條單飛之路將注定坎坷。

本文為中國投資咨詢有限責(zé)任公司政府與公共咨詢事業(yè)部湯冬玲原創(chuàng)作品，轉(zhuǎn)載請注明。