近期，關于地方性債務處置的中央文件集中發布，政府處理地方政府存量債務的步伐也在加快。在國務院10月2日公布《關于加強地方政府性債務管理的意見》（下稱“43號文”）對地方性債務處置方式提出了明確的思路和方法之后，未來地方性融資需求將統一規范為三種模式：（1）無法市場化的公益項目資金需求以政府舉債的形式承接；（2）城市基礎設施等具有一定收益項目鼓勵采用與社會資本合作的模式獲得資金；（3）完全市場化的項目融資以企業融資為主。

圖1：“43號文”后的政府融資機制

43號文嚴格了地方政府債務的管理，要求對地方政府債務實行規模控制和預算管理，并放開地方政府“適度”的舉債融資能力。但地方政府舉債融資的資金覆蓋面積較廣，部分存量債務仍需償還，同時還需滿足政府性基礎設施建設的要求。考慮到各地方政府余額巨大的存量債務壓力，如果只是依靠政府融資來滿足所有公益性（包括無收益的和有一定收益的）項目，有限的政府舉債額度則會捉襟見肘。因此，利用社會資本出資參與政府公益性項目勢在必行。

1、政府與社會資本合作的運作方式

依據財政部的相關文件規定，政府和社會資本合作模式（又稱“PPP模式”）是指在基礎設施及公共服務領域，政府和社會資本建立的一種長期合作關系，旨在利用市場機制分配風險，提高公共產品和服務的供給數量、質量和效率。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府補貼”獲得合理投資回報。政府或委托部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。

PPP項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、租賃-運營-移交（LOT）、建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）、購買-建設-運營（BBO）、區域特許經營（Concession）及其組合。具體PPP項目運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

2、適合使用PPP模式的項目類型

“43號文”鼓勵社會資本出資以PPP方式參與基礎設施項目合作的領域，主要可以從以下幾個維度來判斷一個項目是否具有適用性：

（1）一般是公共產品或公共服務領域的項目，具體包括基礎設施類（如高速公路）、市政公用類（如自來水廠）以及社會事業類（如醫療服務）。公共產品或公共服務設施具有自然壟斷的經濟屬性，這決定了在特定服務范圍內由一家主體統一負責項目的運營是最有效率的。作為公共利益的代表和直接責任主體，政府須承擔公共產品和服務的生產任務。隨著城鎮化程度的不斷提高，政府在有限財政和規范舉債的基礎上，直接提供高質量的公共服務和產品越來越力不從心，將面臨資金、技術、管理上的瓶頸。與此同時各類型的社會資本已經在相關領域中積累一套頗具供給效率的方法和經驗，并經過了多年的實踐和案例論證。因此，公共部門與社會資本通過合作提供公共產品和服務的方式具有一定可行性。

（2）項目具有較高的技術性要求，且存在一定數量的潛在社會合作方。PPP項目的基本特征之一，就是要通過政府與社會資本合作取得協同效應，雙方要優勢互補，其中社會資本的相對優勢主要體現在資本、技術、管理等方面。如果項目內容屬于簡單輔助性內容（如環衛保潔）、或者雖然專業性較強但內容單一且已相對標準化（如工程設計，或工程建設），則直接采取傳統方式或通過政府采購方式實施可能更有效率。另外，只有潛在社會資本的參與者數量足夠多才能在前期選擇合作方與后期項目的運營考核中，使得政府可以運作市場機制。

（3）合作期限相對較長，一般涉及從項目前期準備到后期運營的全過程。通過項目全過程的參與，合作雙方能在更長的周期內協調共贏機制。對于社會投資人而言，能夠全面了解項目情況，做到有效識別和管控項目風險，考慮全生命周期成本，并充分保證社會投資人的收益；對于政府而言，則能更好地掌握建設運營成本信息，主動采取針對性的監管措施，保障項目公司獲得基本收益又不至于使其獲取暴利。而短期的（通常是3年以內）、一次性完成的公共產品和服務項目則更適合改用政府采購的方式實施，并簽訂短期服務協議。

（4）適用于多種收費機制的項目。實際上，PPP項目的收費機制包括三類（如圖2所示），一是完全依靠項目用戶付費（如供水、燃氣項目），盡管此類項目的運營收入能夠覆蓋成本，但是由于項目的公益性特征，還需政府規制并參與調價機制。二是完全由政府支付服務費用（如市政道路、垃圾焚燒、環境治理項目）。三是部分來自項目用戶付費并由政府提供缺口補貼，以保障項目財務可行性（如污水處理項目）。

 圖2：政府與社會資本合作模式的類型 

目前，部分政府部門在推行PPP模式時，十分關注項目是否已建立完善的“使用者付費機制”，并明確“在價格、收費機制已建立的領域優先考慮應用PPP”，其原因在于，此類項目初始投資和運營成本基本可由項目終端用戶付費來覆蓋，無需或只需少量的財政補貼。

但這里說的優先考慮在建立用戶收費機制的領域推行PPP模式，只是現階段政府在債務壓力較大的情勢下所作的次優選擇，并不意味著只有收費機制完善的公共項目才適用PPP模式。相反，從提高資金使用效率的角度來看，那些用戶付費加政府補貼模式是最需要推行PPP模式的，比如污水處理設施等。通過引入市場化主體，將內部的政府補貼轉化為可供市場估值的外部收益，更有利于財政資金公開、公正的運營，促進政府資金使用效率的提升。

從政府的角度來看，用戶付費加政府補貼的項目應用PPP模式，雖不能從總量上降低政府支出，甚至綜合考慮運營期補償總體之處還有所增加，但通過分期支付的方式可以平滑當期的財政支出壓力。

3、應用PPP模式存在風險

首先，PPP模式的應用首先面臨的是政策風險，即在項目實施過程中由于政府政策的變化進而影響項目的盈利能力。PPP項目的制度安排涉及到雙方利益的權衡和保障。從政府角度來看，通常在經營期內國有資本在項目公司中占比不高，政府方為了保證公眾利益并在經營過程中具有一定的決策權就需要機制的保障，例如“金股制”。另一方面，社會資本的愿意參與到PPP項目中的最根本原因在于看中投資的盈利性，因此需重點考慮PPP項目中的補償和保障機制來吸引眾多潛在社會資本投資方，同時也不能讓政府承擔過多的兜底風險。

其次，由于政府與社會資本合作（PPP模式）的引入，通過對部分經營性收入進行轉移，將部分原屬于財政性收入的資金讓渡給社會資本的投資方，例如：水務板塊中的水費收入、旅游景區門票收入等，可能會影響未來地方政府的財政性收入，并導致未來地方政府口徑的投資有可能會縮減，進而影響地方政府在基礎設施和公共服務領域的積極性和參與度。因此，需要提前做好地方和中央兩級財政的協調和溝通工作。

此外，PPP模式在地方政府的實際融資過程中雖能夠為地方財政減輕壓力，但應當警惕地方政府將PPP模式做成通過出讓公共服務的權利獲得資金從而走上“土地財政”的老路。從而推高公共服務產品的價格，使得公用服務的最終使用者利益受損，并將實際的價格上漲風險滯留在金融市場內部，形成系統性的泡沫風險。

在國務院43號文出臺后，新預算年度內的地方性債務將更加受到關注，在過渡期內，如何處理好地方的債務問題將是各級地方政府和市場投資主體的關心的重點。對于政府與社會資本合作模式的討論還將會有很多，當前我們提出的問題仍不足以涵蓋所有可能潛在的風險，PPP模式在各地落地發芽的過程中還應該多問一問。只有通過不斷的發現問題，解決問題，才能使得PPP模式能夠真正解決各個地方性的債務問題。

本文為中國投資咨詢有限責任公司政府與公共咨詢事業部吳赟原創作品，轉載請注明。