一、地方政府債務壓力空前

---

9月21日，針對政府舉債規范化的問題，國務院發布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，即業界所稱的“43號文”。配合新預算法，對地方政府的債務管理做出了相應規定。“43號文”一方面允許省級地方通過債券的形式適度舉債，另一方面嚴格規范舉債規模、范圍、程序。通過“修明渠、堵暗道”的方式規范地方舉債。

上述法律法規的出臺，使得各級地方政府感到了空前的壓力，甚至出現了突擊上馬項目融資的情況。壓力原因主要有兩點：第一、舉債已經成為某些地方政府發展社會經濟甚至是維持財政平衡的一種必然；第二、傳統的舉債方式在2015年1月1日后將被堵死，地方政府迫切需要探索新的融資方式。

原有預算法沒有賦予地方政府舉債的權利，但為了支持地方發展經濟，拉動GDP，地方政府往往都會通過變通的方式進行舉債。主要的融資渠道包括融資平臺貸款、信托融資、城投債以及一些隱性的財政擔保等方式。地方政府債務近年來規模不斷擴張，據審計署2013年的審計結果，截止到2013年6月底，政府附有償還、擔保、救助義務的負債達17.89萬億元，是2013年地方政府財政收入總和6.9萬億元的2.6倍。這些債務利率高，期限短，地方政府已無力通過一般公共性預算進行還本付息，只能通過土地財政、新上項目等方式借新還舊。但是，新債相對舊債而言往往數額更大，利率更高，需要償還的數量巨大，從而使得地方政府對再融資的渴望也更加強烈。目前，地方政府更多地采用融資平臺融資、財政承諾還款、人大決議的方式進行融資。而在“43號文”中，明確要求剝離融資平臺公司的政府融資職能，融資平臺不能新增政府債務，這導致現有的融資方式將難以為繼。

二、43號文指明新的融資方向

---

應當看到，新的法律法規對原有融資模式“踩下剎車”的同時，也為地方政府的融資指明了新的道路。

第一種新的融資方式是允許省級政府自身或代為下級政府通過一般債券和專項債券的形式適度舉債。這種模式的最大意義是以省級政府的信譽進行擔保，向社會進行直接融資，相對于當前的模式，可以大大降低融資成本，延長本金償還期限，從而降低政府的還款壓力，減輕財政負擔。在中國當前的政治經濟體制下，省級政府債券，特別是以一般公共性預算償還的一般債券，可以近似認為是無風險債券。如果其所得稅稅收減免政策與國債一致的話，其今后的收益率完全可以參考對應期限的國債利率，上浮幾十個BP而已。以11月5日財政部公布的最長10年期國債為例，其最高收益率僅為3.61%，由此推斷，地方債的收益率可能在4%左右（假定免稅）。相對于當前8%-12%的融資成本，通過債權置換后，理論上財政支出可以下降50%以上，這意味著政府將有能力進行更大規模的融資。雖然地方政府債券融資的使用范圍僅限于具有公益事業的方向，但根據不同政府對公益事業的多個解釋文件，其范圍雖然有少許差異，卻基本都可以覆蓋地方發展的一般性需求。以《國務院辦公廳關于做好全國政府性債務審計工作的通知》，公益性項目包括交通運輸（鐵路、公路、機場、港口等）、市政建設（地鐵、城市道路、公共交通、廣場、文體場館、綠化、污水及垃圾處理等）、保障性住房、土地收儲整理等。而相對來說，目前較為公認的非公益性項目只有礦產、房地產開發、金融、旅游等內容。

第二種新的融資方式是PPP模式，相對于債券融資，這種模式的應用范圍更廣，國家支持力度更大。事實上，PPP融資已經代表了今后地方基礎設施建設的主流方向。PPP即政府和社會資本合作模式，是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。與政府一般性債券不同，PPP融資一般是以項目方式進行融資，通常是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”和必要的“政府付費”獲得合理投資回報。在近期政府有關財政方面的多個法規規章中，PPP模式被密集地提及。“43號文”給出了PPP的基本運作方式，即政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定的收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。

PPP的具體模式多種多樣，在應用中，可以根據具體的情況加以選擇。從財政缺口的數量和緊迫性的角度來講，如果短期財政確實有所吃緊，則可以選擇對存量資產進行快速變現處理的方式，如移交-運營-移交（TOT）模式。在“43號文”中，也明確提及了地方政府出現償債困難時可以采取處置存量資產等方式。對于在建項目，可以采用建設-運營-移交（BOT）等模式進行建設，利用社會資本開展項目。

但是，各級地方政府也應當認識到，社會資本具有天然逐利性和風險規避性。在傳統的融資模式下，資金方通過政府信譽擔保的方式，降低了風險。故其對項目自身的營利性、風險性并不十分重視，關注點往往在政府承諾及償還能力。在新的PPP模式下，運營的風險將由社會資本承擔，即使項目存在政府補助也要求根據項目的運營效果進行正向激勵。由此，項目的可行性將成為能否吸引社會資本投入的決定性因素，而可行性的關鍵是項目收入的可預測性。這就要求政府在發展經濟的時候，更加重視那些符合經濟效益、同時惠及民生的項目，而不能像之前有些地方一樣一窩蜂的上馬大量形象工程、政績工程。

值得一提的是，PPP模式的實施具有一定的技術性。在推廣過程中，政府需要更加有效地履行財政職能，提高財政管理能力。與傳統模式相比，PPP項目建設周期長、涉及領域廣、復雜程度高，不同行業的技術標準和管理要求差異大，專業性強。這就要求各級政府必須不斷學習、不斷探索，必要時候可以選擇專家作為顧問參與項目具體方案設計、評估論證、合作伙伴選擇等諸多方面。PPP模式對于各種參與方來說都是一種長期行為，只有將前期基礎工作做扎實，為后期合作打下良好的基礎，才能真正做到各方滿意，達成長期發展社會經濟的最終目的。