地方投融資平臺的“借、用、還”是相互脫節的。地方投融資平臺直接進行融資，卻不是為其所用，同時因為由地方財政安排資金的原因，還款也與其沒有關系，所以依靠投融資平臺無法掌握自己的命運，也不能自主運營。

地方投融資平臺只有投入沒有產出，它們的注冊資金大多是沒有什么收益的資產。這些資產作為注冊資本，進行銀行融資可能會有好處，但無法產生公司現金流，而投融資平臺大多是以新還舊，甚至借用貸款、用本金還利息，它們沒有商業模式，遑論可持續發展。而且蘊藏巨大風險，所以國家政策已經開始引導它們的轉型。在國務院《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》中對不同類型的地方投融資平臺的融資進行了規范，指出：“對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，今后不得再承擔融資任務，相關地方政府要在明確還債責任、落實還款措施后，對公司做出妥善處理；對承擔上述公益性項目融資任務，同時還承擔公益性項目建設、運營任務的融資平臺公司，要在落實償債責任和措施后剝離融資業務，不再保留融資平臺職能。對承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司，要按照《中華人民共和國公司法》等有關規定，充實公司資本金，完善治理結構，實現商業運作；要通過引進民間投資等市場化途徑，促進投資主體多元化，改善融資平臺公司的股權結構”。同時提出，“今后地方政府確需設立融資平臺公司的，必須嚴格依照有關法律法規辦理，足額注入資本金，學校、醫院、公園等公益性資產不得作為資本注入融資平臺公司”。

2013年9月，國務院下發《關于加強城市基礎設施建設的意見》（國發[2013]36號）。這是改革開放以來，首次以國務院的名義就城市基礎設施建設發文。它提出“推進投融資體制和運營機制改革。建立政府與市場合理分工的城市基礎設施投融資體制”。

2013年11月，黨的十八屆三中會會提出“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”，“建立透明規范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營，研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構”。

2014年3月的《政府工作報告》提出“建立規范的地方政府舉債融資機制，把地方政府性債務納入預算管理，推行政府綜合財務報告制度，防范和化解債務風險”。5月20日，國務院轉批國家發改委《關于2014年深化經濟體制改革重點任務意見的通知》（國發[2014]18號）提出“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能”。

2014年6月30日，中共中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》。這次會議明確要求，重點推進3個方面的改革，分別是改進預算管理制度、深化稅收制度改革和調整中央和地方政府間財政關系。

2014年8月31日，第十二屆全國人大常委會決定修訂《預算法》，修改原來地方政府不得發行地方政府債券的條款。修改為：“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準”。

國務院43號文明確，“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務”。《地方政府性存量債務清理處置辦法》（征求意見稿）提出，“抓緊剝離融資平臺公司的政府融資職能，厘清政府與市場邊界”，“在妥善處理存量債務和在建項目后續融資的基礎上，通過關閉、合并、轉型等方式，抓緊妥善處理融資平臺公司”。《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》規定，融資平臺公司的認定以2013年地方政府審計結果為基礎，結合之后融資平臺公司增減變化情況，鎖定融資平臺公司名單。融資平臺公司將被逐步剝離融資功能，并面臨關閉、合并或轉型。按照《征求意見稿》，只能通過省級政府發行地方政府債券方式舉借政府債務，地方投融資平臺作為政府融資的機構將在2016年之后不再存在。

轉型的方向選擇

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地方投融資平臺的生存基礎是地方政府的信用，其基本任務是為政府融資。在43號文之后，它的基本任務被剝離后，政府原先所注入的資產因為其是償債基礎而可能不會被同步剝離，但是可能會減少新注入資產，這將降低其未來的資信和融資能力。

地方投融資平臺的原有債務將有四種轉化方式，第一，對于商業地產開發等項目，轉化為一般企業債；第二，對于符合條件的在建項目后續融資，可在過渡期內繼續增加政府債務；第三，對于沒有收益的公益性事業，轉由地方政府發行一般債券融資；第四，對于有一定收益的公益性事業，主要由地方政府發行專項債券或采取PPP 模式融資。

地方投融資平臺在剝離其原有的政府融資功能后，將面臨關閉（清算退出）、合并、轉型三種選擇。當然，這不是簡單地做加減法，這三種轉型路徑選擇都將涉及對現有利益格局、資源和管理體系的調整和重新安排，同時可能引發相關的利益沖突，而且，每一種方式都面臨其挑戰。對于“關閉”來說，其主要挑戰在于其所承擔在建項目的后續融資、轉交和現有債務的處置等；對于“合并”來說，其主要挑戰在于與誰合并，如何合并，如何估值等；對于“轉型”來說，其主要挑戰在于向什么方向轉，如何轉。在這三種方式中，“轉型”可能是地方政府投融資平臺最重要選擇，因為，一方面，現有投融資平臺的人員和資產難以處置；另一方面，地方的基礎設施和公用事業仍需要大規模的建設，難以完全依靠地方政府債務。

對于擁有部分剩余經營性的資產及負債的投融資平臺來說，它們的轉型主要應關注：一是如何從融資導向的企業轉型為經營導向的企業；二是如何從資產注入型的企業轉型為價值導向型的企業；三是如何從資產經營型升級為資本控股型的企業，從行政化企業轉型為市場化企業。其基本方向是作為國有資產經營的實體，一是仍然作為承接基礎設施和公用事業建設的主體，二是剝離融資業務，轉換為市場化企業，商業化運作。

從今年年初開始，一些地方投融資平臺就已經開始嘗試向“市場化”方向轉型，多做一些能夠獲得盈利的項目，實現自我造血，以求持續生存和發展。而且也有這樣的成功案例，例如，在1990年成立，主要負責陸家嘴金融貿易區內土地開發、綜合經營和協調管理工作的上海市陸家嘴金融貿易區開發公司已轉型為擁有一家上市公司的上海陸家嘴（集團）有限公司。除主業房地產及與之配套產業外，初步形成一業為主、多元化經營格局。

43號文的出臺使地方投融資平臺無法再維持現狀，沒有退路，必須變軌，只得轉型。它們的轉型原則是剝離傳統的公益性項目投融資職能，轉向以經營性業務為主，其償債資金來源主要依靠自身經營，而非政府信用。

（1）新型投融資平臺

盡管地方投融資平臺的現有政府融資職能將被剝離，但是如果只依賴于地方政府債務還是難以滿足地方政府對投資的巨大需求，而且，地方債務的發行權集中于省級政府，省級以下政府的融資能力可能更多地取決于其與省政府的談判能力及當地的經濟實力，其融資的自由度將受限。因此，地方政府仍然需要自己所控制的投融資平臺進行投融資，以發展當地社會經濟，營造政績。

原有投融資平臺的最大問題在于其本身的資產與收益能力。地方政府將可能注入更多優質的能夠變現或有穩定收益的資產或項目，為它提供增信措施或隱性擔保，提高其資信等級，便于其社會融資。同時，改制重組和完善法人治理結構，以提升其市場化經營能力及資產質量和償債能力。

地方投融資平臺可以選擇其擁有穩定收益的獨立項目，發行項目收益債和票據。它們是以項目公司為發行主體，與特定項目相聯系的債券。債務利息的支付或是本金的償還都來自投資項目自身的收益。相比之前的以公司為主體發債，對于發行方來說，有效隔離了償付風險，操作簡單；對于投資者來說，收益回報更透明，更容易預測。

（2）PPP模式的運作平臺

《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》提出，“對適宜開展政府與社會資本合作（PPP）模式的項目，要大力推廣PPP模式，達到既鼓勵社會資本參與提供公共產品和公共服務并獲取合理回報，又減輕政府公共財政舉債壓力、騰出更多資金用于重點民生項目建設的目的”。PPP模式的最大特點在于將政府債務轉化為企業債務。

地方投融資平臺可作為社會資本方，針對很多準公益的項目，可以采取PPP的模式，與其它社會資本，包括信托、保險資金、建設運營企業（代建單位）及其它社會企業，合作成立PPP項目公司（特別目的的項目公司）。項目公司與政府或相關部門簽署特許權協議，政府按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或項目公司的償債責任。項目公司承接有一定收益率的基礎設施項目建設，例如水電設施、體育場館等；同時，建立全資子公司對這些基礎設施進行運營管理和維護，獲得收入和盈利，待運營期滿后移交政府。由此，地方投融資平臺轉型為PPP模式的運作平臺，繼續支持地方的基礎設施建設和公共服務提供。

（3）城市運營管理企業

地方投融資平臺原本的任務就是為城市基礎設施的建設融資，對于城市基礎設施較為熟悉，所以可轉型為功能性城市運營管理企業。它的主要任務是提供相關的公共服務，以滿足民眾需求和社會福祉；它提供有償服務或由政府購買服務，但是不以盈利為目的；它主要進入社會資本不愿意進入或無力進入的可競爭性較差的領域。

地方投融資平臺可對包括城市基礎設施（如道路、橋梁等）、資源性資產（主要是土地和房產）等在內的城市資產開展多種形式的經營管理活動。可爭取獲得地方政府注入更多市場化的經營性資產和項目，如停車場、收費的文化體育旅游資產、房屋等商業設施，采取特許經營權、政府購買、撥付改租賃等市場化方式獲得穩定的經營性現金流和收入。

地方投融資平臺還可以利用在基礎設施建設過程中所形成的包括工程管理和資金管理在內的各種專用知識、技術，對基礎設施建設提供工程代建、工程項目管理等服務，成為城市基礎設施建設和管理的咨詢服務類企業。

（4）市場化企業

地方投融資平臺是一種特殊的國有企業。它本身不從事具體的生產或服務業務，在被剝離其立身之本的地方政府融資功能之后就成為普通的國有企業，自主經營、自我發展的市場化的競爭性企業。

地方投融資平臺的注入資產主要是基礎設施、土地及地方國有企業股權，由此就可能會有不同的選擇。對于所擁有的基礎設施類資產，如果能夠產生持續穩定的現金流并有凈利潤，則可以進行資產證券化融資，利用融資再發展合適的產業。對于以某些重大項目為基礎而設立的投融資平臺，在其建設任務完成后可以轉型為基礎設施或項目的運營和維護公司或租賃給社會企業運營，通過社會化收費和政府補貼而獲利。

對于擁有的土地和房產類資產，地方投融資平臺可以直接進行開發，轉型為房地產企業，圍繞土地開發相關產業鏈，進行土地一級和二級聯動開發，進行舊房改造或保障房、公租房、廉租房等公益性住房的建設；或建立產業園區，成為園區管理公司，通過為園區內企業的服務和地方稅收返回來獲得收益。

對于擁有的地方國有企業股權，地方融資平臺可以轉型為國有資本管理公司或控股型的集團公司。作為國有獨資企業，代行地方國資委的出資人職能；同時利用其資本收益參與設立產業引導基金或并購基金，發展其它產業，或參股實體企業或金融機構（如小額貸款、金融租賃、擔保公司等多種金融業態），進行多元業務發展，成長為產業或金融類的控股公司。

在43號文的新政之后，作為公益性業務和經營性業務復合體的地方投融資平臺，將失去地方政府的信用背書和土地財政的支撐，同時也剝離其政府融資功能，將轉為經營性公司。當然，這個轉變不是一蹴而就，可能需要數年甚至更長的時間去改變。而且，這個轉變過程也將面臨更多的挑戰。