2025年6月24日，受國務院委托，審計署審計長侯凱向十四屆全國人大常委會第十六次會議作《國務院關于2024年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》。

審計署對中央預算執行和其他財政收支的審計工作已連續20多年，作為國家審計機關最重要的報告之一，本次報告肯定了一年來宏觀調控、民生保障、統籌發展以及審計整改的成效和經驗，揭示了帶有普遍性、傾向性的問題和弊端，并提出建設性的意見和建議。

審計報告包含七個部分：中央財政管理審計情況、中央部門預算執行審計情況、重大項目和重大風險審計情況、重點民生資金審計情況、國有資產管理審計情況、重大違紀違法問題線索、審計建議，與去年的報告基本保持一致。在細分的審計子項方面，今年重點審計了組織財政收入、零基預算、轉移支付、國有資本經營預算、專項債券、中央決算草案等6方面情況。

以下，就報告的政府投融資相關內容做重點解讀。

一、專項債券管理的審計情況

報告指出，各地存在地方專項債項目全周期監控不嚴現象，未及時發現和糾正地方管理使用中的問題。本次審計了9個省份地方專項債券管理使用情況，發現各類問題涉及金額1325.97億元。

問題一：9個地區違規舉借20.29億元。主要用于亮化工程、樓堂館所等禁止類項目。

解讀：根據國務院辦公廳《關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（國辦發〔2024〕52號），專項債券實行投向領域“負面清單”管理，列舉出“地方政府專項債券禁止類項目清單”，包括完全無收益的項目，樓堂館所，形象工程和政績工程，除保障性住房、土地儲備以外的房地產開發，主題公園、仿古城（鎮、村、街）等商業設施和一般競爭性產業項目。報告指出的情形，違反了國辦發〔2024〕52號文的要求。

問題二：7省虛報支出完成情況464.35億元。財政部地方專項債券監測系統缺乏不相容職責分離等機制，一個人即可完成自填、自審、自報等關鍵步驟，對上傳支出憑證的真實性審核也不嚴格，7省借此漏洞等虛報支出完成情況。如福建光澤縣在未發生支出的情況下，將2張明顯虛假的憑證上傳至專項債券監測系統，虛報2個項目支出1.15億元。

解讀：7省虛報支出完成情況464.35億元，背后動機何在？其一是專項債券資金若被挪用，虛報項目支出作為掩飾。其二是專項債券資金若沒有按進度支出，未能當年形成實物工作量，導致資金結存和閑置，將會被問責，通過虛報項目支出應對監管部門的審查。

問題三：92個地區擠占挪用651.8億元，主要用于“三保”、償還國企債務等。

解讀：根據國辦發〔2024〕52號文，專項債券依法不得用于經常性支出，嚴禁用于發放工資、養老金及支付單位運行經費、債務利息等，再次暴露出專項債券資金使用環節的問題。

問題四：70個地區閑置或損失浪費189.53億元。主要由于超需求發行債券、前期準備不充分、政策變化終止實施等，其中21.57億元已產生利息1.29億元。

解讀：專項債券的使用環節，是審計的重點，需要關注的資金使用的合理性和及時性。一方面，在資金使用合理性方面，要嚴格按照專項債券項目申報的投向，避免出現超范圍使用或挪用。另一方面，在資金使用及時性方面，要加強專項債券的資金使用進度管理，盡快形成實物工作量，避免出現專項債券的資金滯留結存。

本次報告發現的問題，在以往的審計報告中都有提及。例如2024年審計報告指出，截至2023年底，其中522個項目279.24億元債券募集資金當年即閑置或被挪用。2023年審計報告指出，47個地區違規挪用157.98億元；5個地區虛報33個專項債券項目支出進度，至2022年底有60.27億元結存未用。綜上所述，專項債券資金的挪用和閑置，是較為突出、普遍存在且屢禁不止的問題，各地應引以為戒，避免發生類似違規事件。

二、災后恢復重建項目的審計情況

2023年，中央為支持防汛抗洪救災和災后恢復重建工作，增發1萬億元國債，其中有3527億元投向災后恢復重建和提升防災減災能力等3大領域。審計13省的2066億元發現，324億元下達后閑置或被擠占挪用，違規比例高達15.68%。

問題一：267億元的資金閑置。10省將應于2025年至2028年完工的115個項目的建設資金需求，違規按2024年當年項目申報并獲批，超需求多獲得的267億元國債資金一經下達即閑置。其中3省為完成支出考核，將31個項目的48億元超進度撥付至施工等單位后沉淀。

解讀：2023年底發行的1萬億元國債，申報要求當年形成實物工作量。對于新開工項目，能夠盡快開工建設，特別是一些急需項目能夠在2024年汛期前建成投用。對于部分前期工作較為復雜的重大項目，原則上也不得晚于2024年6月底開工建設。各地政府為了爭取資金，將2025年之后完工的項目，按2024年當年項目申報并獲批。經此項目包裝后，超需求多獲得267億元的國債資金。中央資金如期撥付，這267億元資金一經下達即閑置，未能實現有效投資落地。其中，有48億元資金違規提前撥付給了施工單位，以滿足國債資金支出考核的要求，同樣造成了資金的沉淀。

問題二：57億元的資金挪用。13省違反專款專用等規定，將57億元挪用于償還貸款本息、“三保”或非國債范圍項目。

解讀：各地政府和國有企業，在申報各類資金（如專項債券、一般債券、超長期特別國債、災后恢復重建萬億國債、中央預算內資金等）時，都要嚴格按照項目申報的投向嚴格資金使用投向，專款專用，避免出現超范圍使用或挪用。

三、“兩重”“兩新”項目的審計情況

中央財政于2024年發行1萬億元超長期特別國債，其中7000億元用于“兩重”建設、3000億元用于“兩新”工作。審計發現，部分資金分配使用不夠規范和嚴格。

問題一：申領環節有37.91億元被虛報套取等，如廈門大學將價值169.61萬元的體育館跑步機、杠鈴等設備，搭車納入“先進教學及科技設備”清單申報并獲批。

解讀：超長期特別國債的“兩新”項目，支持教育設備更新。具體支持普通高校教學科研儀器設備和職業院校（含技工院校）先進實訓教學設備更新。報告指出的跑步機、杠鈴等設備，不符合“兩新”項目的投向領域，被認定為虛報套取資金。

問題二：分配環節有7236.85萬元被超需求安排，4個項目既獲得地方財政安排的2.18億元專項債券，又獲得“兩重”建設和“兩新”工作資金1.95億元，2個渠道合計獲取資金比4個項目總投資還多7236.85萬元。

解讀：超需求安排是指項目申報資金超過了項目真實的資金需求（項目總投資）。報告指出4個項目既獲得專項債券資金，又獲得超長期特別國債資金，這樣的資金拼盤合規嗎？

根據超長期特別國債資金申請要求，已獲得地方政府專項債券支持的項目，需提供相關證明材料，并確保地方政府專項債券與擬申請超長期特別國債資金之和不得超過項目總投資。

由此可見，專項債券和超長期特別國債同時用于一個項目是合規的。報告指出的違規行為，是項目各渠道資金相加超過了項目總投資。因此，各地政府和國企在包裝項目時，要確保項目資金拼盤應完整閉合，來源可靠且不能突破項目總投資。

問題三：使用環節有153.68億元被虛列支出或擠占挪用，6省通過以撥代支等虛列支出83.08億元，4省將70.6億元挪用于“三保”或其他項目支出。

解讀：上述違規情形涉及超長期特別國債資金超范圍使用或挪用，違反了資金專款專用的要求，上文已有解讀，不再贅述。

四、地方債務管理的審計情況

針對地方政府債務風險，報告指出，2023年3月以來，9省仍存在違規新增隱性債務的行為，主要用于政府投資、償還債務、補充財力等。

問題一：5個地區指定國企墊資建設、承諾由財政資金償還等，新增政府隱性債務59.09億元。如山東臨沂市蘭山區2023年3月以來，指定區屬國企墊資16.01億元建設高校分校區，因財力不足，部分工程已停工。

解讀：根據《政府投資條例》，政府投資項目不得墊資建設。政府投資項目的資金來源應為預算安排的財政資金。報告指出國企墊資建設政府投資項目，導致新增隱性債務的情形并不鮮見，近年來財政部公布的《關于地方政府隱性債務問責典型案例的通報》都有相關案例。此外，2023年的中央審計報告也曾指出，49個地區通過承諾兜底回購、國有企業墊資建設等方式，違規新增隱性債務415.16億元。因此，國有企業墊資建設無預算安排的政府投資項目，100%屬于新增政府隱性債務的違規行為，各地應引以為戒。

問題二：11個地區15戶融資平臺等通過發行非標金融產品、借款等方式，向1600多人、45家公益組織和村集體融資，新增隱性債務1.5億元。如福建晉江融資平臺2024年9月以來，向慈善總會、見義勇為協會等省內9家公益組織借款15.02億元，部分用于政府投資項目等形成隱性債務。

解讀：融資平臺公司的違規涉眾融資，是各級審計部門關注的要點。2024年的審計報告指出，24個地區所屬國企通過在金融資產交易所違規發行融資產品、集資借款等方式向社會公眾融資，至2023年底余額373.42億元，主要用于支付到期債務、發放人員工資等，形成政府隱性債務112.58億元。

以下，針對融資平臺公司的涉眾融資（許多地區稱為“定融”）做詳細分析。

此前，融資平臺公司以應收賬款權益轉讓掛牌形式向金交所登記備案，發行非標債務融資產品，向社會不特定投資人募集資金，被稱為定向融資計劃，簡稱為定融。定融產品因其發行門檻低，操作流程簡易，資金使用靈活等特點，廣受各地評級相對較弱的融資平臺公司的青睞。

2021年底，中國證監會發布《聯席會議部署開展金交所現場檢查工作》的通知，明確提出：禁止金交所為房地產企業(項目)、城投公司等國家限制或有特定規范要求的企業融資，開啟了我國地方金交所城投業務整改的序幕。

2022年6月，河南省財政廳聯合省地方金融監督管理局發布《關于開展融資平臺公司非法集資和違規舉債自查自糾工作的函》，將融資平臺在地方金交所發行的融資產品，定性為違規舉債和非法集資。此后，各地金交所被逐步取締，在金交所備案發行的定融產品面臨存量債務置換，以及新增融資選擇新通道的問題。

本次審計報告再次定性，融資平臺公司涉眾違規發行的融資產品會新增隱性債務。我國定融存量規模數以千億計，如何來置換該部分融資？目前，各地采用信托非標業務、公證提存等方式，可以實現各地存量定融產品的置換或新增融資，感興趣的朋友可以聯系咨詢。

五、下一步工作建議

國家審計署結合審計報告發現的問題，會對下一步工作提出建議。這些建議對各地政府和國企投融資工作有較強的借鑒意義，具體如下。

首先，做好超長期特別國債與其他中央財政資金、地方政府專項債券資金的統籌銜接。已經獲得中央財政投資或其他部門支持的項目，原則上不得重復申報超長期特別國債。落實資金來源，項目資金拼盤應完整閉合，項目各渠道資金相加應不得超過項目總投資規模，各渠道資金應有相應的證明。

其次，加強對地方專項債券的穿透式監管，強化專項債券項目的全過程管理，避免專項債券資金閑置、挪用和超需求安排等違規行為的發生。同時，專項債券額度分配向項目準備充分、投資效率較高的地區傾斜。

最后，嚴格審核地方化債成效，動態調整債務高風險地區名單。完善重大風險處置統籌協調機制，壓實企業主體責任、部門監管責任、地方屬地責任，嚴守不新增政府隱性債務的底線，建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制。