土地儲備專項債（下稱"土儲專項債"）是地方政府以土地儲備項目的未來收益為保障，通過發行債券的方式籌集資金，用于土地的收購、開發與整理的一類專項債。2017年首次發行以來，土儲專項債經歷了興起與停發，而自然資源部印發的《關于運用地方政府專項債券資金收回收購存量閑置土地的通知》（下稱“《通知》”）又重新允許專項債券用于土地儲備，標志著土儲專項債正式重啟。

政策出臺后，地方政府迅速響應。日前，全國首例發行專項債券資金用于收購閑置存量土地的政策落地。根據廣東省披露的2025年政府專項債信息，此次發行總額逾307億元，覆蓋廣東省19個城市、86個項目。隨著政策的逐步落地，結合當前的經濟環境，預計2025年土儲專項債發行規模在‌6000億元~1萬億元‌區間。

此次政策調整正值房地產深度調整期與地方財政轉型關鍵節點。作為兼具債務化解、資源盤活和預期引導功能的政策工具，土儲專項債重啟不僅關乎土地要素市場化配置效率，更涉及地方政府隱性債務風險化解、城投平臺轉型、房地產市場穩定等多重命題。

本文將深入探討土儲專項債重啟的背景、變化、積極影響以及面臨的現實挑戰，并提出應對策略，為更好地理解這一舉措對土地市場、房地產行業以及地方財政的深遠意義，以及它如何在穩定市場預期、優化資源配置和緩解財政壓力等方面發揮作用提供啟發。

一、土儲專項債重啟的背景

作為房地產市場重要的調控手段，土儲專項債旨在通過支持地方政府收回閑置土地、收購存量住宅用地，推動保障性住房項目建設，從而緩解房地產市場的困境。重啟土儲專項債這一政策積極轉向的背后，反映出以下幾個問題：

一是財政收入壓力。據民生證券最新統計，2024年前三季度，全國土地市場表現同比2023年前三季度繼續呈下滑趨勢，土地出讓金同比下滑33%。中指研究院最新發布的《2024年三季度中國房地產市場總結與趨勢展望》報告指出，2024年前三季度，全國土地市場繼續縮量，全國300城住宅用地供求規模同比降幅均超三成，土地出讓金降幅超四成，地方財政壓力加大。

二是保障性住房需求增加。隨著城市化進程的加速，大量失地農民和進城務工人員涌入城市，對保障性住房的需求持續攀升。尤其在中大城市，由于土地資源稀缺、房價高企，眾多中低收入群體難以承受商品房的高昂價格，保障性住房的需求愈發迫切。在此背景下，通過收回閑置土地或收購存量商品房用于保障性住房建設，不僅能夠有效盤活土地資源，還能為低收入群體提供安居之所，切實保障他們的住房權益，促進社會公平與穩定。

二、重啟的土儲專項債出現的變化

2024年10月12日國新辦新聞發布會上，有關部門重提允許地方政府使用專項債券用于土地儲備，重點支持閑置存量土地的回收以及確有需要的新增土地儲備項目。隨后，自然資源部于2024年11月印發《通知》，進一步明確了專項債券用于土地儲備的具體要求和操作流程，標志著擱置了五年的土儲專項債正式重啟。與2017年版土儲專項債相比，重啟后的專項債呈現出以下重要變化：

一是主管部門的變化。“2017年版”土儲專項債由財政部下發的《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕62號）專門指導發行和管理；而重啟的土儲專項債，其指導文件發文部門則是自然資源部。這反映出土儲專項債從財政主導轉向自然資源部主導。

二是支持的范圍不同。“2017年版”土儲專項債支持新增項目的收儲，是增加新興市場有效供給的重要手段；而重啟后的土儲專項債支持重點要求相關地方政府從實際出發，酌情以收回、收購等方式妥善處置已出讓的閑置存量住宅用地，以幫助資金困難房企解困，收儲存量閑置土地，積極盤活閑置資源，對確有需要的地區才可用于新增的土地儲備項目。

從這兩個變化可見，本次重啟的土儲專項債更加貼近經濟發展實際，范圍從單一的土地拆遷整理擴大到收購閑置存量商品房，增強了弱市場下地方政府的韌性，有力地支持了土地市場遇冷后存量資產的盤活。

三、土儲專項債重啟的積極影響

《通知》的印發與土儲專項債的重啟，對地方政府及房地產行業的影響主要體現在以下幾個方面：

一是資金流動性提升。土儲專項債的重啟為地方政府提供了重要的資金支持，有助于緩解財政壓力，增強資金流動性。地方政府可以利用專項債券資金集中精力推進在建項目，避免項目因資金不足而延期交付甚至爛尾，從而維護市場穩定和社會信心。

二是土地資源管理優化。地方政府優先收回收購企業無力或無意愿繼續開發的土地，這將促進地方政府優化土地資源管理，提高土地使用效率。

三是市場供需關系改善。土儲專項債資金用于收儲閑置土地，能夠減少市場存量土地規模，改善土地供求關系。這種調控有助于穩定土地價格，避免土地市場的過度波動，進而引導房地產市場的預期，促進市場平穩發展。

四是緩解資金壓力。收回閑置土地后，房地產企業能夠將土地資產轉化為現金流，緩解前期購地帶來的資金占用壓力。這對于資金鏈緊張的房企來說，能夠有效改善資金狀況，穩定企業經營。

四、土儲專項債重啟的現實挑戰及其應對

盡管土儲專項債的重啟為地方政府和房地產市場帶來了積極信號，但在實際落地過程中，仍面臨諸多挑戰，主要體現在以下幾個方面：

一是土地收購價格的確定。土地收購價格的合理確定是重啟政策落地的關鍵難點之一。一方面，若收購價格過高，可能導致未來土地出讓收入難以覆蓋前期資金投入，進而影響實施主體償還到期債券本金的能力；另一方面，若收購價格過低，將損害房地產企業及其背后債權人的利益，短期內難以達成一致的出讓價格。此外，部分房企的閑置土地涉及多個合作方，甚至包括央國企，草率低價處置可能導致國有資產流失。即使不涉及央國企，各方利益訴求和價格接受程度也存在差異，這進一步增加了土地回收的難度。

二是土地權屬關系是否清晰。存量閑置土地的權屬關系清晰與否直接影響收購和回收的難易程度。如果土地是“凈地”，未涉及抵押或其他法律糾紛，政府的收購或回收過程相對簡單。然而，多數房企的閑置土地已經抵押，涉及復雜的抵押、債務和法律糾紛。這種情況下，需要協調多方利益，不僅增加了收購成本，還可能導致收購難度大幅上升，甚至無法順利推進。

三是資金償還的可持續性。土儲專項債在落地過程中還需考慮資金的來源及償還的問題。由于土儲項目一般不涉及后期運營，根據土儲建設期限和土地出讓收入回收周期的特點，土儲專項債發行期限原則上不超過5年。一些弱能級區域的房地產發展前景不明，會影響各方收儲積極性。

四是風險防范能力的不足。以土地出讓收入為主要償債來源的土儲專項債專，目前在框架的設計上還存在不足。土地出讓收入高度依賴房地產市場表現，當市場低迷時，土地價格下降，出讓收入可能無法達到預期，甚至無法覆蓋債券本息，從而加劇財政風險。這種情況下，如何加強風險防范能力，確保債券資金的安全性和收益性，成為亟待解決的問題。

綜上，地方政府在重啟土儲專項債的過程中還面臨著諸多挑戰。針對這些挑戰，我們綜合各地實踐經驗，提出以下四點建議：

一是優化收購方案與審批流程。建議企業根據地塊的實際情況制定詳細方案，地方政府則以“需求導向、增量優先”為原則進行審核，并據此申請土儲專項債。通過明確各方責任、簡化審批流程，可有效提高土地收儲效率，避免因流程繁瑣導致項目推進緩慢。

二是聚焦核心城市與區域。優先支持核心城市及發展潛力較大的區域開展土儲專項債項目。這些地區市場需求旺盛、土地價值提升空間大，通過專項債收回的土地可經調整規劃后釋放增量價值，進一步優化土地資源配置，提升項目的經濟效益和社會效益。

三是鼓勵和支持民營企業參與。加大對民營企業的支持力度，提高其項目收購比例。民營企業在土地開發和利用方面具有靈活性強、創新性高的特點，增加其參與度不僅能豐富土地供應的多樣性，還能形成有效供給，促進市場競爭，推動土地市場的健康發展。

四是合理確定收購價格。在確定土地收購價格時，應嚴格遵循相關規定，以土地評估價和企業土地成本的較低者為基準，并根據市場情況適當下調。同時，可參考土地出讓時的起始價，確保收購價格既符合市場規律，又能兼顧各方利益，避免因價格不合理導致項目推進受阻或引發新的風險。

本次土儲專項債重啟，為地方政府盤活存量土地提供了重要契機，政策目標明確且具有積極意義。然而，在實施過程中仍需應對諸多挑戰。地方政府需要在政策落地過程中細化操作細節，特別是在如何兼顧企業利益、合理調整土地調規，以及有效協調跨區域利益等方面下工夫，在新增債務和有效市場供給之間找到財務平衡點。

總體而言，土儲專項債的重啟為房地產市場注入了新的活力。隨著操作細節問題的逐步解決，政策的綜合效應將逐漸顯現，有望為房地產市場的平穩健康發展提供有力支持。