近期，中部某省會財政局在公開媒體發布“債務催收聯合公告”等事件，不斷引發市場對于地方政府和投融資平臺債務問題的熱議。此外，筆者最近在多地進行研討、交流和調研時發現，地方政府債務管理和投融資項目實施的合規性問題普遍受到政府、平臺公司、社會資本的高度關注。

鑒于此，筆者結合最新行業動態，集中談一談地方政府和投融資平臺債務問題。

一、地方政府法定債務、隱性債務和投融資平臺債務

（一）地方政府法定債務，也被稱作地方政府顯性債務，是在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券方式籌集的、需地方政府承擔償還責任的債務。自2014年審計認定，2015-2018年發行置換債券置換存量債務后，目前我國地方政府法定債務僅有一種形式，即地方政府債券。

地方政府債券，是指省、自治區、直轄市和經省級人民政府批準自辦債券發行的計劃單列市人民政府發行的、約定一定期限內還本付息的政府債券。按資金用途分為新增債券、置換債券和再融資債券；按預算管理模式分為一般債券和專項債券。截至2022年末，我國地方政府債務余額為35.1萬億，其中一般債券14.4萬億，專項債券20.7萬億。

（二）地方政府隱性債務，是指2018年由各地方政府統計上報，納入財政部融資平臺公司債務及中長期支出事項監測平臺的債務，包括但不限于不規范的PPP項目、不合規的政府購買服務項目、明股實債的政府基金等需要政府財政償還的支出；地方融資平臺和事業單位負債中，用于公益性項目建設，需財政資金償還的債務。

我國地方政府隱性債務規模尚未公布。按照中發27號文的要求，我國地方政府隱性債務的化債期限為10年。2022年底，財政部長劉昆發表署名文章，明確我國地方隱性債務減少1/3以上，雖取得一定成效，但今后化債工作依然任重而道遠。

（三）投融資平臺債務，是指投融資平臺的企業負債。目前，我國投融資平臺債務具體規模沒有官方數據，我們從以下兩組數據作對比觀察。其一，根據2022年10月公布的《國務院關于2021年度國有資產管理情況的綜合報告》，截止2021年末，地方國有企業（涵蓋范圍大于投融資平臺，但地方國有企業的主體為投融資平臺）資產總額206.2萬億元、負債總額129.6萬億元、國有資本權益66.2萬億元，平均資產負債率62.8%。其二，根據Wind數據最新統計，截至2023年6月2日，現有存量城投債規模為13.78萬億元，存續城投債數量為19545只，存續債城投公司數量為3033家。特別說明一下，此處的城投債，不能理解為城投公司的公司債務，它僅指投融資平臺在公開市場（銀行間和交易所）發行的直接融資產品，如公司債、企業債、中期票據、短期融資券等。

二、衡量地方政府債務風險的指標及影響

衡量地方政府債務風險的指標主要有負債率和債務率。

地方政府負債率=地方政府債務余額/GDP，負債率的警戒線為60%。以我國為例，2022年末，地方政府法定債務余額35.1萬億元，中央政府債務余額25.9萬億元，GDP為121萬億元，計算可得我國政府法定債務負債率=（35.1+25.9）/121=50%，低于60%的警戒線。因此業內一直有著“我國政府法定債務未超警戒線”的說法，也是一直以來我國地方政府風險總體可控的依據。

地方政府債務率=（地方政府債務余額+隱性債務余額）/綜合財力。按照財政部2019年推行的地方政府債務風險等級評定制度，根據債務率的高低，將地方政府劃分為“紅橙黃綠”四檔，即紅色（債務率≥300%）、橙色（債務率在200%和300%之間）、黃色（債務率在120%和200%之間）、綠色（債務率<120%）4個等級。

需要特別注意的是，當地方政府債務率處在黃色及以上區間，會對本地區的債務管理和投融資產生一定影響。例如，按照財政部債務監管的要求，紅色地區納入風險預警管理，橙色和黃色納入風險提示管理；按照交易商協會和交易所的要求，根據地方債務率分檔情況并結合募集資金用途對城投債進行分檔審理，例如，紅色檔企業發債只能是償還存量債券，橙色檔企業發債只能償還存量債券和存量有息債務等。

三、地方政府債務管理的總體要求

2023年2月16日出版的《求是》雜志，刊發習近平總書記《當前經濟工作的幾個重大問題》的重要文章，闡述了開展經濟工作的若干戰略性關鍵問題。其中對于風險防范化解地方政府債務風險的論述，值得大家深刻領會。

具體是：防范化解地方政府債務風險。要壓實省級政府防范化解隱性債務主體責任，加大存量隱性債務處置力度，優化債務期限結構，降低利息負擔，穩步推進地方政府隱性債務和法定債務合并監管，堅決遏制增量、化解存量。要禁止各種變相舉債行為，防范地方國有企事業單位“平臺化”。要加強對融資平臺公司的綜合治理，推動分類轉型。要深化財稅體制改革，完善財政轉移支付體系，健全省以下財政體制，穩步推進地方稅體系建設，夯實地方基本財力和自我發展能力。

中央提出的要求，財政部積極予以落實。今年兩會，財政部《關于2022年中央和地方預算執行情況與2023年中央和地方預算草案的報告》對2022年地方政府隱性債務管控工作進行了總結，取得了幾個方面的進展：推動建立防范化解地方政府隱性債務風險長效機制，在北京、上海、廣東等地區開展全域無隱性債務試點，通報隱性債務問責典型案例。引導省級政府加強資源統籌，支持高風險市縣緩解還本付息壓力。

2023年對于隱性債務的管控將不斷深化和推進，要求從資金需求端和供給端同時加強監管，阻斷新增隱性債務路徑，堅決遏制隱性債務增量。督促省級政府加強風險分析研判，定期監審評估，加大對市縣工作力度，立足自身努力，逐步降低債務風險水平，穩妥化解隱性債務存量。保持高壓監管態勢，對新增隱性債務等問題及時查處、追責問責。加強地方政府融資平臺公司綜合治理，逐步剝離政府融資功能，推動分類轉型發展。

四、地方政府隱性債務的風險防范與化解

按照中央對于地方政府債務風險管理的總體要求，一直以來財政部對于政府隱性債務管理的指導意見都是“堅決遏制隱性債務增量，妥善處置和化解隱性債務存量”。

那么，如何化解地方政府隱性債務？財政部給出六種解方式，2018年財政部《地方全口徑債務清查統計填報說明》中列舉了六種債務化解的方式，分別為1）安排財政資金來償還；2）出讓經營性國有資產權益償還；3）利用項目結轉資金、經營收入償還；4）轉化為企業經營性債務來償還；5）通過債務置換或展期等方式；6）采取破產重整或清算方式。

在各地具體的化債實踐，除了參照上述6種方式挖掘地方財政和國資潛力化債外，發行再融資債券的方式值得大家關注和借鑒。如廣東省、上海市和北京市等地陸續開展的全域無隱性債務試點工作中，發行特殊的再融資地方債券，成為隱性債務清零的重要措施之一。還有2019年開始的建制縣隱性債務化解試點工作，自推行以來試點范圍和置換規模逐步擴大，地方政府發行再融資債券，債資金用途為“償還存量債務”，主要用于化解地方政府隱性債務。簡而言之，即地方政府隱性債務的顯性化，但絕非地方政府隱性債務的國債化，后文對此再詳細論述。

五、政府合規開展投融資，規避新增隱性債務

地方政府或授權投融資平臺在開展投融資項目過程中，要特別關注項目合規性的把握，重點就是避免新增隱性債務。有法可依，方能行穩致遠，避免新增隱性債務，最重要的政策文件有：《預算法》及實施條例、《政府投資條例》、《招投標法》及實施條例、財政部《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號），大家在平時工作中要認真對照，避免逾越紅線。

在此，列出財預〔2017〕50號文中給出的地方政府在開展投融資業務中的“14個不得”的具體要求，供大家對照、參考。

1.地方政府及其所屬部門不得干預融資平臺公司日常運營和市場化融資。

2.不得將公益性資產、儲備土地注入融資平臺公司。

3.不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源。

4.不得利用政府性資源干預金融機構正常經營行為。

5.金融機構為融資平臺公司等企業提供融資時，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保。

6.地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金。

7.除國務院另有規定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金。

8.不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失。

9.不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。

10.不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。

11.除在國務院批準的限額內發行地方政府債券方式外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。

12.地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式，要求或決定企業為政府舉債或變相為政府舉債。

13.除外國政府和國際經濟組織貸款轉貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。

14.不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔償債責任。

六、引以為戒，從典型案例中舉一反三

2022年5月和7月，財政部集中通報兩批共計16個地方政府隱性債務問責典型案例。財政部表示，各地方和各單位要從中深刻吸取教訓，舉一反三，引以為戒。財政部通報各地新增隱性債務和隱性債務化解不實的問責案例，再次重申了中央對于隱性債務的一貫精神，把防范化解隱性債務風險作為重要的政治紀律和政治規矩，堅持底線思維，堅決遏制隱性債務增量，妥善處置和化解隱性債務存量。

根據財政部的通報，其中比較典型的違規問題有：各地融資平臺公司通過代政府借款、政府承諾、政府部門擔保、抵押公益性資產發債、質押政府購買服務協議約定的應收賬款、抵押儲備土地和公益性資產、財政擔保等方式違法違規融資。

七、關于地方政府隱性債務的幾個熱點

（一）把相當一部分地方債轉到中央來，由國債發，用于化解隱性債務，即地方政府隱性債務的國債化。筆者認為，中央代發地方債，違背了中央對于地方政府“不兜底、不救助”的一貫政策，可能會導致地方政府債務風險的上移，引發系統性風險。地市政府債務問題可以向上求助，但必須按照習近平總書記“要壓實省級政府防范化解隱性債務主體責任”，最多上升至省級政府統籌協調。

（二）地方政府和投融資平臺債務的金融化解決方案。一直以來，中央對于地方政府和國有企業的債務問題高度重視，中央“不救助、不兜底”的精神是一以貫之的。但隨著地方政府和國有企業的債務嚴重影響到經濟發展，中央會做出相應安排。1月7日銀保監會主席郭樹清提到，積極配合化解地方政府隱性債務風險，有序開展地方政府債務置換，推動優化債務期限結構，降低利率負擔。結合2022年底遵義道橋公司155億元債務重組事件，可以看出，在地方政府債務風險在財政系統內短期自身難以化解的背景下，金融系統積極參與地方政府隱性債務的風險化解，釋放出財政金融共同發力、共擔風險的信號。

（三）在具體投融資謀劃中的要點提示，避免新增政府隱性債務。

1.公益性項目應由政府投資，按照《政府投資條例》，政府投資項目需要預算安排或發行地方政府債券來解決資金來源。對于尚未有明確資金來源的公益性項目，可以通過EOD、片區綜合開發、城市更新等投融資模式，結合經營性較強的產業類項目，整體打包運作。

2.PPP模式確保新增項目實施主體合規、內容合規、流程合規，落實存量項目按效付費機制和履約管理。

3.特許經營模式要求項目的經營性較強，適用五大領域。政府授權投融資平臺開展特許經營項目，建議要按25號令要求（應當通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經營者），以競爭方式選擇。

4.投融資平臺公司規范開展投資人/F+EPC模式，必須注意簽約主體不能是政府或主管部門。

5.大力推動EOD模式，爭取申報國家和省級項目庫，但不入庫的EOD項目也不違規，重在項目的融資和落地。