政府與社會資本合作模式（PPP）是政府與社會資本共同開展基礎設施建設、提供公共服務的一種治理創(chuàng)新。PPP項目合同作為PPP項目中約束合作各方行為責任最為核心的文件，約定了政府方和社會資本方的權利、義務以及風險分配等重要內(nèi)容，涉及主體包括項目實施機構及其代表的政府方、社會資本方和項目公司。2017年11月，財政部出臺《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），標志著PPP合同的規(guī)范管理已經(jīng)得到了各方的重視。本文對PPP項目建設期和運營期內(nèi)合同履行風險中需重點關注的內(nèi)容進行分析并提出防范措施，梳理PPP項目合同履行風險管理思路。

一、建設階段各方風險及對策

（一）工期延誤風險

一定比例的PPP項目是新建工程，無法按時開工或工期延誤是PPP新建項目較為常見的一種風險。分析主要原因有項目公司融資不及時、政府方未能按照PPP合同約定完成拆遷和取得前期手續(xù)等，導致項目遲遲不能進入運營階段，缺少持續(xù)的現(xiàn)金流補充，項目初期設計的造價、運營周期都可能受到影響。

在項目公司的融資層面上應加強融資統(tǒng)籌規(guī)劃，拓寬資金來源渠道，避免因融資不到位等問題導致工期延誤。實施機構應遵循部門聯(lián)動的原則，積極協(xié)調(diào)發(fā)改委、財政部門等相關單位協(xié)同推進，避免因材料或相關手續(xù)缺失影響工期的情況。同時，建議在PPP合同中對項目建設期、運營期的起止日期進行準確界定，充分考慮項目交工、完工、竣工等時間節(jié)點的現(xiàn)實條件以及節(jié)點之間的客觀聯(lián)系。

（二）工程變動風險

工程建設內(nèi)容變更是指項目的建設地點、建設規(guī)模、主要建設內(nèi)容、建設標準發(fā)生變化，其原因主要是項目所在區(qū)域的規(guī)劃調(diào)整、政策變動等。一些項目中政府方為了適應政策環(huán)境，緩解財政支出壓力，對項目的建設內(nèi)容進行了調(diào)整，但同時也對項目的總投資造成了影響。例如政府對城市規(guī)劃的調(diào)整，使得部分子項目無法實施，從而導致合同約定的建設投資內(nèi)容發(fā)生變化。另一些項目因建設過程中的施工條件變化、物價上漲等原因，出于合理優(yōu)化、造價控制的角度，雙方協(xié)商一致對建設內(nèi)容進行變更。

在實施方案設計之初，實施主體應科學全局地對項目建設內(nèi)容進行論證和再評估，明確并定位投資項目的規(guī)模及功能，規(guī)避設計風險，降低建設內(nèi)容出現(xiàn)變更的概率。在未出具初步設計的項目中，則應提前圍繞項目建設內(nèi)容進行初步設計模擬。合同雙方應對項目建設內(nèi)容變更的事項、變更的具體程序、引發(fā)的建設周期及總投資的變化處置措施給予明確約定，確保項目正常推進。

建設階段合同各方所面臨的不確定性還有很多種形式，本文難以一一窮盡，在實踐過程中發(fā)現(xiàn)和發(fā)生的各類風險還需各主體間多協(xié)商解決，本著契約精神共同商議化解路徑。

二、運營階段各方風險及對策

隨著大量PPP項目建設期結束并轉入運營期，PPP項目運營期產(chǎn)生的問題也隨之出現(xiàn)，運營階段各方將遇到更為復雜多樣的變化和風險，如政策變化風險、價格調(diào)整風險、用工風險、市場需求風險、收益不足風險、績效管理風險等等。以下僅對運營階段出現(xiàn)的若干常見且較為典型的風險做舉例說明。

（一）運營管理風險

運營管理風險指的是項目公司在生產(chǎn)運營過程中因管理單位的能力不足、方法不善而引起運營產(chǎn)出不達標和運營成本增加等一系列問題，或是項目公司因缺乏經(jīng)驗，對宏觀政策和微觀因素無法準確預計，導致對運營成本和周期性大修預計不足，項目公司收入難以覆蓋成本。

應對運營管理風險，需在PPP合同中明確約定運營產(chǎn)出和標準，設置運營質量、運營效率方面的風險分擔機制，制定運營維護手冊，提交運營期履約保函。在實際的運營過程中，項目公司應加強與使用者的溝通，結合多方意見、對照PPP合同中相關描述，對自身的運營維護服務進行調(diào)整和改進。面對運營期的成本管控風險，在項目運營過程中需持續(xù)強化項目策劃、過程管控，抓好經(jīng)濟活動分析，持續(xù)提升經(jīng)營管理水平，做好項目全經(jīng)營周期管理。

（二）收益不足風險

項目公司收益不足主要指項目運營主體在實際項目運營管理過程中所能獲得和支出的現(xiàn)金流與預期發(fā)生偏離。這種偏離往往是負向的，因此對項目公司造成一定影響。項目收益不足的表現(xiàn)形式有：（1）使用者付費不足。由于項目地區(qū)的宏觀經(jīng)濟、社會發(fā)展、人口規(guī)模等因素的不斷變動，基礎設施和公共服務需求發(fā)生變化引起的使用者付費大幅減少，導致項目公司的運營收入不如預期而產(chǎn)生的風險；（2）政府方延遲付費和無法支付。PPP項目進入運營期后，除了一些純使用者付費類項目外，政府方都要開始對項目承擔直接付費的責任或可行性缺口補助的義務，但由于種種客觀原因的出現(xiàn)，實踐中政府方延遲付費和無法支付的現(xiàn)象時有發(fā)生。針對以上表現(xiàn)形式，具體分析其原因主要有：（1）實施機構和第三方咨詢機構在項目前期方案編制過程中對項目運營成本、使用量、運營收入等重要指標的預計過于樂觀、財務測算論證不充分、對項目的定價及調(diào)價機制設計缺失或者不合理，造成PPP項目運營階段的收益不能滿足收回投資的需求或者無法達到前期預定的項目收益。（2）政府方未及時將政府付費納入財政預算，或是財政預算周期與PPP合同約定績效付費的時間節(jié)點不一致，影響了政府方付費的及時性。部分地方政府的信用壓力較大，甚至出現(xiàn)了無財政資金支付的困境。

通過對收益不足風險的成因及問題分析，建議做如下風險防范：（1）實施機構和第三方咨詢機構應注重項目實施方案中與項目收益緊密掛鉤的指標參數(shù)、相關的預測方法、定價調(diào)價機制的設置。在方案評審環(huán)節(jié)邀請財政、法律、金融等領域以及行業(yè)專家，對項目收入測算的合理性、準確性進行評估。對于使用者付費項目，政府方和社會資本方都要進行充分的市場調(diào)查，做好市場規(guī)模預測工作。通常情況下，對于項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的項目，各級財政部門可給予適當補貼。（2）上級財政部門應當督促地方政府嚴格履行政策要求并及時納入預算管理，視各地方政府的財力情況，共同分擔財政支出，增強各級政府預算承接。

（三）績效管理風險

績效管理風險主要是指運營主體管理過程中發(fā)生的三個層面問題：（1）績效目標和指標設定不清晰。績效目標的設定與項目公司的實際產(chǎn)出存在偏差，績效指標設計不規(guī)范不科學，缺乏對行業(yè)屬性、區(qū)域特征及項目階段等重要因素的綜合考量。（2）績效評價開展不規(guī)范。PPP項目涉及行業(yè)領域眾多、技術標準差異較大，相關部門的需求各異，難以達成平衡，導致績效管理辦法需協(xié)調(diào)各方而形成難以統(tǒng)一的績效管理需求，加之績效評價機構的水平參差不齊，導致績效評價的開展不規(guī)范，影響PPP績效管理的質量和效率。（3）評價結果運用不合理。常見的表現(xiàn)為獎懲不合理現(xiàn)象，沒有達到績效要求必追責，但對于超過績效管理標準予以獎勵的情況卻鮮有發(fā)生，此舉不利于提高公共產(chǎn)品和服務的質量。

基于以上績效考核風險的三種表現(xiàn)形式，對PPP績效評價的發(fā)展提出如下建議：（1）制定科學且有約束力的績效管理指標體系，根據(jù)項目實際情況設置合理的年度績效管理目標，做到績效管理反映項目建設投資、運營管理責任等客觀情況的同時，確保項目年度預期達到的產(chǎn)出和效果可衡量、可實現(xiàn)。（2）各級地方在原PPP工作領導小組的基礎上，有條件的可設立PPP項目績效評價領導小組，統(tǒng)籌實施本地PPP項目的績效管理工作，同時引入相對獨立且專業(yè)性強的第三方機構，提高評價過程的透明度，保證評價過程與結果的公開、公平、公正，確保實現(xiàn)公共利益最大化。（3）設置獎懲并存的機制，對績效評價結果優(yōu)于評價標準的，按照PPP合同約定的獎勵條款對項目公司給予獎勵，項目公司須積極對績效評價中存在的問題落實整改。

（四）政策變動風險

PPP項目運營期短則10年，長則可達30年。在漫長的合作期內(nèi)，國家相關法律法規(guī)和政策也在持續(xù)調(diào)整和變化，這種變化會對PPP項目的建設運營帶來一系列影響。如水務項目中，國家持續(xù)提高飲用水衛(wèi)生標準，項目公司運營管理過程中相應增加水質凈化技術和藥品藥劑投入的成本。

針對法律政策變化風險的應對，可在PPP合同中明確約定當已發(fā)生或即將發(fā)生的法律變更對項目的正常運營產(chǎn)生影響時，任何一方可致函另一方表明對其可能造成后果的處理意見和結果，并在此問題上盡快協(xié)商或啟動再談判程序，以使問題獲得有效地解決。如某高鐵綜合體交通樞紐PPP項目，約定在運營期內(nèi)若政府發(fā)布的政策性文件導致運營成本大幅增加時，項目公司可就此申請索賠。

PPP項目的運營合作周期長、投資金額大、參與主體較多。除以上討論的各方問題以外，PPP項目運營階段還存在很多的風險及不確定性，本文未完全覆蓋，期待后續(xù)讀者更多探討交流。

三、小結

PPP項目履約各方應遵守并執(zhí)行PPP模式規(guī)范發(fā)展的相關要求，規(guī)范推進PPP項目的實施，貫徹PPP模式的契約精神。通過完善《PPP項目合同》的相關約定，對潛在的問題與風險加以有效防范。

PPP模式的實施對于每一個項目來說都是全生命周期價值的體現(xiàn)，各主體管理的過程也將涉及方方面面，細致入微。諸多不確定性和風險難于面面俱到，還期待PPP的同路人共同努力，一同研究，呵護好規(guī)范的投融資模式的大船，揚帆遠航。