摘要

本文基于長(zhǎng)江大保護(hù)這一主題，旨在梳理長(zhǎng)江流域環(huán)保事業(yè)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的相關(guān)政策支持文件，總結(jié)建立長(zhǎng)江流域環(huán)保項(xiàng)目生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)狀與困難，并對(duì)建立與完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提出探索性建議。

一、長(zhǎng)江大保護(hù)背景

2016年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出：“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略定位為堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)”，長(zhǎng)江生態(tài)保護(hù)上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度。然而長(zhǎng)江流域環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模大、涉及主體眾多、維護(hù)成本高、流域?qū)傩耘c公益性屬性強(qiáng)等特點(diǎn)也增加了政府部門(mén)的財(cái)政支出壓力與上下游各主體間利益協(xié)調(diào)難度，亟待創(chuàng)新投融資模式，引入更廣泛的社會(huì)力量，統(tǒng)籌流域上下游各方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和生態(tài)關(guān)系，建立一種有效均衡的利益機(jī)制——生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)財(cái)政支付轉(zhuǎn)移等綜合性手段解決流域上下游發(fā)展權(quán)不平等、生態(tài)經(jīng)濟(jì)利益不平衡、生態(tài)資產(chǎn)配置不合理等問(wèn)題。在此背景之下，中央和地方政府出臺(tái)了一系列政策支持文件，鼓勵(lì)和支持建立、完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

二、相關(guān)政策文件的支持

隨著長(zhǎng)江生態(tài)保護(hù)的重要程度不斷提高，中央到地方層面針對(duì)環(huán)保行業(yè)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等投融資機(jī)制的支持政策頻發(fā)。總結(jié)各項(xiàng)支持政策，主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

（一）加大財(cái)政資金支持力度

國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委相繼發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕31號(hào)）、《關(guān)于建立健全長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)〔2018〕19號(hào)）、《發(fā)展改革委就<關(guān)于加快推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶農(nóng)業(yè)面源污染治理的指導(dǎo)意見(jiàn)>答記者問(wèn)》等文件，其中，多項(xiàng)政策要求加大對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政資金支持力度，通過(guò)提高均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)、向重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜等方式提高直接財(cái)政資金支持，具體政策支持包括：

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕31號(hào)）“多渠道籌措資金，加大生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償力度。中央財(cái)政考慮不同區(qū)域生態(tài)功能因素和支出成本差異，通過(guò)提高均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式，逐步增加對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。中央預(yù)算內(nèi)投資對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)予以?xún)A斜。各省級(jí)人民政府要完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，建立省級(jí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金投入機(jī)制，加大對(duì)省級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)域的支持力度。”

《關(guān)于建立健全長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)〔2018〕19號(hào)）“通過(guò)統(tǒng)籌一般性轉(zhuǎn)移支付和相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，建立激勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制，明顯加大對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償和保護(hù)的財(cái)政資金投入力度。”“增加均衡性轉(zhuǎn)移支付分配的生態(tài)權(quán)重。中央財(cái)政增加生態(tài)環(huán)保相關(guān)因素的分配權(quán)重……加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的直接補(bǔ)償。”

《財(cái)政部關(guān)于下達(dá)2019年度水污染防治資金預(yù)算的通知》（財(cái)資環(huán)〔2019〕7號(hào)）“三、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)獎(jiǎng)勵(lì)資金實(shí)行“先預(yù)撥、后清算”的辦法。”

《發(fā)展改革委就<關(guān)于加快推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶農(nóng)業(yè)面源污染治理的指導(dǎo)意見(jiàn)>答記者問(wèn)》“一是建立多元化投入機(jī)制。構(gòu)建公共財(cái)政支持、責(zé)任主體自籌和社會(huì)資金參與的多元化投入格局……二是加大財(cái)稅支持力度……”。

（二）推進(jìn)橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

長(zhǎng)江大保護(hù)的流域生態(tài)屬性注定了其牽涉范圍廣、涉及利益關(guān)系主體眾多的特點(diǎn)，理順流域上下游各相關(guān)方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和生態(tài)關(guān)系是長(zhǎng)江大保護(hù)項(xiàng)目需要突破的重要難題，在此方面，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、各省市均紛紛發(fā)文，根據(jù)“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)建立受益地區(qū)與保護(hù)生態(tài)地區(qū)、上下流域之間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，具體指導(dǎo)方向包括：

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕31號(hào)）“（十三）推進(jìn)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。研究制定以地方補(bǔ)償為主、中央財(cái)政給予支持的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制辦法。鼓勵(lì)受益地區(qū)與保護(hù)生態(tài)地區(qū)、流域下游與上游通過(guò)資金補(bǔ)償、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式建立橫向補(bǔ)償關(guān)系。”

《關(guān)于建立健全長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)〔2018〕19號(hào)）“建立流域上下游間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。按照中央引導(dǎo)、自主協(xié)商的原則，鼓勵(lì)相關(guān)?。ㄊ校┙⑹?nèi)流域上下游之間、不同主體功能區(qū)之間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在有條件的地區(qū)推動(dòng)開(kāi)展省（市）際間流域上下游生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，推動(dòng)上中下游協(xié)同發(fā)展、東中西部互動(dòng)合作。”

《省人民政府辦公廳關(guān)于建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》（鄂政辦發(fā)〔2018〕1號(hào)）“在長(zhǎng)江、漢江等重點(diǎn)流域開(kāi)展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)。積極運(yùn)用碳排放權(quán)交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易、生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)標(biāo)志等市場(chǎng)化手段，探索市場(chǎng)化補(bǔ)償模式。”

《江蘇省政府辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)省財(cái)政廳省環(huán)保廳江蘇省水環(huán)境區(qū)域補(bǔ)償實(shí)施辦法（試行）的通知》“根據(jù)‘誰(shuí)達(dá)標(biāo)、誰(shuí)受益，誰(shuí)超標(biāo)、誰(shuí)補(bǔ)償’的原則，經(jīng)監(jiān)測(cè)考核和確認(rèn)，實(shí)行‘雙向補(bǔ)償’，即對(duì)水質(zhì)未達(dá)標(biāo)的市、縣予以處罰，對(duì)水質(zhì)受上游影響的市、縣予以補(bǔ)償，對(duì)水質(zhì)達(dá)標(biāo)的市、縣予以獎(jiǎng)補(bǔ)。”

（三）創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償交易權(quán)機(jī)制

生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目的長(zhǎng)足、穩(wěn)定的發(fā)展需要借助更為廣泛的社會(huì)力量，充分發(fā)揮市場(chǎng)這只無(wú)形的手的作用，長(zhǎng)江大保護(hù)項(xiàng)目更是如此，而能否建立完善的、行之有效的市場(chǎng)交易機(jī)制是能否引導(dǎo)充分發(fā)揮市場(chǎng)作用的重要前提。國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、各省市在對(duì)長(zhǎng)江大保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的支持政策制定時(shí)，對(duì)市場(chǎng)交易機(jī)制的建立也提出支持和鼓勵(lì)意見(jiàn)，具體包括如下政策：

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕31號(hào)）“健全生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系，完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制……。建立用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度，完善有償使用、預(yù)算管理、投融資機(jī)制，培育和發(fā)展交易平臺(tái)。……。建立統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、標(biāo)識(shí)等體系，完善落實(shí)對(duì)綠色產(chǎn)品研發(fā)生產(chǎn)、運(yùn)輸配送、購(gòu)買(mǎi)使用的財(cái)稅金融支持和政府采購(gòu)等政策。”

《關(guān)于建立健全長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)〔2018〕19號(hào)）“探索推廣節(jié)能量、流域水環(huán)境、濕地、碳排放權(quán)交易、排污權(quán)交易和水權(quán)交易等生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，推行環(huán)境污染第三方治理，吸引和撬動(dòng)更多社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域。”

《關(guān)于完善長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶污水處理收費(fèi)機(jī)制有關(guān)政策的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改價(jià)格〔2020〕561號(hào)）“嚴(yán)格開(kāi)展污水處理成本監(jiān)審調(diào)查……推行污水排放差別化收費(fèi)……創(chuàng)新污水處理服務(wù)費(fèi)形成機(jī)制。”

《省人民政府辦公廳關(guān)于建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》（鄂政辦發(fā)〔2018〕1號(hào)）“在長(zhǎng)江、漢江等重點(diǎn)流域開(kāi)展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)。積極運(yùn)用碳排放權(quán)交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易、生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)標(biāo)志等市場(chǎng)化手段，探索市場(chǎng)化補(bǔ)償模式。”

《市生態(tài)環(huán)境局 市發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)<武漢市長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)工作方案>的通知》（武環(huán)〔2019〕99號(hào)）“完善資源環(huán)境價(jià)格收費(fèi)政策，探索將生態(tài)環(huán)境成本納入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本，逐步建立完善污水垃圾處理收費(fèi)制度，城鎮(zhèn)污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)原則上應(yīng)補(bǔ)償?shù)轿鬯幚砗臀勰嗵幹迷O(shè)施正常運(yùn)營(yíng)并合理盈利。擴(kuò)大差別電價(jià)、階梯電價(jià)執(zhí)行的行業(yè)范圍，拉大峰谷電價(jià)價(jià)差，探索建立基于單位產(chǎn)值能耗、污染物排放的差別化電價(jià)政策。完善高耗水行業(yè)用水價(jià)格機(jī)制，提高火電、鋼鐵、紡織、造紙、化工、食品發(fā)酵等高耗水行業(yè)用水價(jià)格，鼓勵(lì)發(fā)展節(jié)水高效現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。全面清理取消對(duì)高污染排放行業(yè)的各種不合理價(jià)格優(yōu)惠政策，研究完善有機(jī)肥生產(chǎn)銷(xiāo)售運(yùn)輸使用等環(huán)節(jié)的支持政策和長(zhǎng)江港口、水上服務(wù)區(qū)、待閘錨地岸電電價(jià)扶持政策。”

三、建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)狀與困難

（一）PPP空間不足，其他補(bǔ)償資金籌措來(lái)源不明

PPP模式引入社會(huì)資本參與環(huán)保項(xiàng)目具有拓展資金來(lái)源，分散政府資金風(fēng)險(xiǎn)，確保投資主體多元化等諸多優(yōu)勢(shì)，具有較好的市場(chǎng)認(rèn)可程度。根據(jù)財(cái)政部PPP中心發(fā)布的全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù)2020年半年報(bào)，截至2020年上半年，管理庫(kù)累計(jì)污染防治與綠色低碳項(xiàng)目5,576個(gè)、投資額5.4萬(wàn)億元，分別占管理庫(kù)的57.9%和36.4%。由此可見(jiàn)，環(huán)保項(xiàng)目整體需求旺盛。根據(jù)半年報(bào)對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶PPP項(xiàng)目情況總結(jié)，截至2020年6月末，累計(jì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶項(xiàng)目總數(shù)4,249個(gè)、投資額7.6萬(wàn)億元，分別占管理庫(kù)的44.1%和51.4%。但由于環(huán)保類(lèi)項(xiàng)目大多具有投資規(guī)模較大、自身經(jīng)濟(jì)效益不足等特點(diǎn)，大多采用政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助的回報(bào)模式，這對(duì)政府財(cái)政支出能力提出了較高的要求，尤其是對(duì)于長(zhǎng)江流域PPP項(xiàng)目規(guī)模大的部分省市，已存在可用于PPP財(cái)政支出的預(yù)算逼近紅線(xiàn)、支出空間趨于飽和的情形。近年來(lái)，財(cái)政部發(fā)布《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金〔2018〕54號(hào)）、《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）等文件，多次強(qiáng)調(diào)不得超出支出紅線(xiàn)，而部分省市對(duì)PPP項(xiàng)目自身資金平衡也提出了更高的要求，隨著各地政府對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管加強(qiáng)，未來(lái)繼續(xù)采用PPP模式引入社會(huì)資本參與環(huán)保項(xiàng)目可能面臨更難落地、財(cái)政支出空間不足等風(fēng)險(xiǎn)。政府付費(fèi)或補(bǔ)貼的資金來(lái)源拓展層面則一直缺乏有效突破，在PPP之后暫時(shí)還未找到可用于制度性改革或創(chuàng)新依據(jù)的主流理論，一些過(guò)渡性的安排（如“F+EPC”）難以獲得政策端和市場(chǎng)端的雙重認(rèn)可，相關(guān)政策環(huán)境具有較強(qiáng)的不可預(yù)期性。

（二）長(zhǎng)江流域跨省界、牽涉主體眾多，全流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制難以建立

環(huán)保項(xiàng)目，尤其是基于“長(zhǎng)江大保護(hù)”主題下的長(zhǎng)江流域環(huán)保項(xiàng)目，具有較強(qiáng)的區(qū)域關(guān)聯(lián)性，但是由于各地流域生態(tài)環(huán)境情況不同、發(fā)展階段水平不同，各地流域生態(tài)補(bǔ)償探索進(jìn)展不一，而建立全流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制涉及的省份多、訴求多、因素多、情況復(fù)雜，進(jìn)一步增加了全流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的難度，主要原因來(lái)自以下方面：一是長(zhǎng)江流域環(huán)保項(xiàng)目合作邊界劃分不夠清晰、沒(méi)有形成成熟的模式，例如我國(guó)推進(jìn)的環(huán)保PPP項(xiàng)目，大多是以縣域范圍進(jìn)行招標(biāo)，不利于區(qū)域協(xié)調(diào)整治；二是流域涉及主體眾多、經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)利益難以協(xié)調(diào)，由于流域上下游各個(gè)地區(qū)情況、特征的復(fù)雜性，如何在維護(hù)和保障流域生態(tài)環(huán)境安全的前提下，以水環(huán)境質(zhì)量改善和保障生態(tài)基流為核心，統(tǒng)籌各方的經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)利益，建立公平合理、長(zhǎng)效運(yùn)行的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一個(gè)難點(diǎn)。

（三）沒(méi)有形成完善的生態(tài)補(bǔ)償體系，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以確定

盡管建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具有多部門(mén)政策支持，但是對(duì)于補(bǔ)償機(jī)制如何建立、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何確定、補(bǔ)償資金來(lái)源如何、補(bǔ)償模式如何推廣等問(wèn)題存在爭(zhēng)議，尤其是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)受限于政策財(cái)力不足、標(biāo)準(zhǔn)制定缺乏科學(xué)性與公允性等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。一是各地政策財(cái)力不足，在PPP空間趨于飽和的情形下，難以尋求新的財(cái)政資金來(lái)源；二是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏，各種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定方式難以使用，由于一些地區(qū)關(guān)于環(huán)境服務(wù)、生物多樣性、水文資源等方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏，導(dǎo)致一些補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法，例如成本法、收益法、綜合效益評(píng)價(jià)法難以使用；三是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的方法科學(xué)性有待論證，針對(duì)生態(tài)效應(yīng)效果、程度的衡量難度較大，很難找到一種或幾種公允的方式進(jìn)行綜合評(píng)判，或者需要很長(zhǎng)一段時(shí)間才能體現(xiàn)其生態(tài)價(jià)值，使得一些計(jì)量方法的適用性或者評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏說(shuō)服力。

（四）資金來(lái)源途徑相對(duì)單一，保障機(jī)制不健全

流域環(huán)保項(xiàng)目具有涉及范圍廣、資金需求大、資金回收周期長(zhǎng)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本高、經(jīng)濟(jì)效益偏低等特點(diǎn)，較高的投資需求難以形成可直接變現(xiàn)的固定資產(chǎn)，回報(bào)補(bǔ)償路徑單一，嚴(yán)重依賴(lài)地方政府信用，倘若沒(méi)有合理的項(xiàng)目資金自平衡機(jī)制，必然會(huì)給地方政府、投資人和金融機(jī)構(gòu)等項(xiàng)目參與各方帶來(lái)長(zhǎng)期沉重負(fù)擔(dān)。一方面，回報(bào)補(bǔ)償方式較為單一。目前各地實(shí)施的流域回報(bào)補(bǔ)償方式主要依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)功能建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金及相關(guān)的稅費(fèi)政策為主要手段，而企事業(yè)單位投入、優(yōu)惠貸款、社會(huì)捐贈(zèng)等其他渠道明顯缺失，除資金補(bǔ)助外，產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)援助、人才支持、就業(yè)培訓(xùn)等補(bǔ)償方式未得到應(yīng)有的重視。另一方面，補(bǔ)償保障機(jī)制不健全。一是長(zhǎng)江流域的水環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度未建立、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確，難以充分發(fā)揮市場(chǎng)力量、調(diào)動(dòng)流域上下游相關(guān)方的積極性；二是針對(duì)建立全流域生態(tài)機(jī)制沒(méi)有詳實(shí)、可落地的法律政策支撐，各利益相關(guān)者的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任界定及補(bǔ)償內(nèi)容、方式和標(biāo)準(zhǔn)等要素不明；三是還缺乏有效的監(jiān)管體系，監(jiān)管能力不足，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的基礎(chǔ)不牢；四是對(duì)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為的激勵(lì)和獎(jiǎng)懲機(jī)制不完善。

四、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議探索

近年來(lái)，國(guó)家各部委頒布了多個(gè)政策鼓勵(lì)各地開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立。作為解決長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、促進(jìn)流域水生態(tài)環(huán)境資源資產(chǎn)增值、實(shí)施流域綜合治理的長(zhǎng)效政策手段，加快推進(jìn)建立長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶實(shí)施生態(tài)優(yōu)先戰(zhàn)略的重要途徑。在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立過(guò)程中，建議思考如下方面：

一是完善相關(guān)法律法規(guī)，切實(shí)指定行之有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制支持政策的落地需要搭配完善的法律法規(guī)支持，需要進(jìn)行大量的溝通、協(xié)調(diào)工作，建立順暢、有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，明確生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的各個(gè)環(huán)節(jié)及配套保障措施。

二是明確“污染者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償”的生態(tài)補(bǔ)償原則。生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體在理論上主要是生態(tài)環(huán)境的污染者和破壞者，而生態(tài)環(huán)境保護(hù)的受益者也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)用，這樣既可以將外部不經(jīng)濟(jì)性?xún)?nèi)部化，抑制環(huán)境污染破壞行為，又可以將外部經(jīng)濟(jì)性?xún)?nèi)部化，鼓勵(lì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為，還可以拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金的來(lái)源途徑。

三是探索構(gòu)建上下流域跨界橫向補(bǔ)償體系。這主要包含兩方面：一方面是跨省界的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，另一方面是省內(nèi)跨市（縣）界的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；同時(shí)，中央財(cái)政則可對(duì)跨省流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償給予激勵(lì)支持，對(duì)率先達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議流域優(yōu)先給予支持、鼓勵(lì)早建機(jī)制，對(duì)達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的重點(diǎn)流域中央財(cái)政可給予財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)額度將根據(jù)流域上下游地方政府協(xié)商的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、中央政府在流域保護(hù)與治理中承擔(dān)的事權(quán)等因素確定，隨著橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善，中央縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償則逐漸退出，重點(diǎn)支持流域重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償。

四是基于各地情況，科學(xué)設(shè)計(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往是一個(gè)具有爭(zhēng)議的問(wèn)題，由于各地情況不同、難以形成一套普適性、可接受的核算方法學(xué)，而且測(cè)算出的補(bǔ)償額往往巨大、或者因測(cè)算方式不同而具有較大偏差，因此，現(xiàn)實(shí)中通常采用雙方“討價(jià)還價(jià)”的形式達(dá)成“協(xié)議補(bǔ)償”，基于這一原則流域上下游地方政府通過(guò)博弈協(xié)商達(dá)成一致的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償機(jī)制的有效性則可通過(guò)流域生態(tài)環(huán)境資產(chǎn)長(zhǎng)期來(lái)看是否增值進(jìn)行檢驗(yàn)。

五是優(yōu)化碳排放權(quán)交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易等市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制，減輕政府直接補(bǔ)償壓力。以水權(quán)交易為例，浙江金華江流域開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)首例水權(quán)交易，杭州龍塢探索市場(chǎng)化的水源地生態(tài)補(bǔ)償模式，貴州省在赤水河流域開(kāi)展市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探索，參考類(lèi)似經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)水權(quán)體系完善的程度，逐步實(shí)現(xiàn)從“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)為輔”向“市場(chǎng)化為主”的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制轉(zhuǎn)變。

長(zhǎng)江大保護(hù)背景下的長(zhǎng)江流域生態(tài)修復(fù)作為國(guó)家長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的重要組成部分，其生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立與探索在長(zhǎng)江大保護(hù)四大試點(diǎn)城市先行先試，但仍需在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制如何落地上深挖深干，針對(duì)項(xiàng)目情況、因地制宜地設(shè)計(jì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及與之對(duì)應(yīng)的回報(bào)機(jī)制，這還需要試點(diǎn)城市與流域相關(guān)省市更多的探索與學(xué)習(xí)。