5月31日，江蘇省財(cái)政廳以特急公文轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，再次引發(fā)社會(huì)各界對(duì)地方政府債務(wù)的關(guān)注。本文在對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)全面分析的基礎(chǔ)上，以江蘇省為樣本，探究政府融資和政策的演進(jìn)，結(jié)合本次文件發(fā)布的影響分析，對(duì)我國(guó)債務(wù)管理提出一些預(yù)判和展望，供大家參考和研討。

我國(guó)地方政府債務(wù)概述

今年5月初，六部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)），提出“切實(shí)加強(qiáng)融資平臺(tái)公司融資管理”、“規(guī)范政府與社會(huì)資本方的合作行為”、“進(jìn)一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制”等要求，各地政府、政府融資平臺(tái)、社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)均對(duì)此密切關(guān)注。5月底，穆迪將中國(guó)長(zhǎng)期債務(wù)評(píng)級(jí)由Aa3下調(diào)至A1，更是引起海內(nèi)外對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)的熱議。然而，社會(huì)各界對(duì)于地方政府債務(wù)的范圍尚有模糊和爭(zhēng)議，現(xiàn)做以下分析。

目前，我國(guó)地方政府債務(wù)范圍是指地方政府債券以及清理甄別認(rèn)定截至2014年末的非政府債券形式存量政府債務(wù)。以2014年末為截止時(shí)點(diǎn)，是因?yàn)椤吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法（2014年修正）》自2015年1月1日起實(shí)施。新預(yù)算法中規(guī)定發(fā)行地方政府債券是地方政府舉借債務(wù)的唯一合法形式，除此以外我國(guó)不存在其他任何政府直接債務(wù)。

那么，對(duì)于地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)、政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的政府支出、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支出等，是否算作為地方政府債務(wù)呢？

首先，關(guān)于地方政府債務(wù)，我國(guó)已給出非常嚴(yán)格的官方定義，同時(shí)按照新預(yù)算法的要求，以及地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行報(bào)告的實(shí)際統(tǒng)計(jì)口徑，地方政府債務(wù)明確不包含融資平臺(tái)債務(wù)、PPP支出和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支出。

其次，關(guān)于地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)，有人認(rèn)為是地方政府的或有債務(wù)或者隱性債務(wù)，這是沒(méi)有與時(shí)俱進(jìn)地看待地方政府債務(wù)問(wèn)題。2013年國(guó)家審計(jì)署對(duì)全國(guó)政府債務(wù)進(jìn)行全面摸底，并出具審計(jì)報(bào)告（第32號(hào)公告），其中對(duì)于地方政府的債務(wù)明確劃分為三類(lèi)：負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)是指需由財(cái)政資金償還的債務(wù)，屬政府債務(wù)；負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)（大部分是政府融資平臺(tái)的債務(wù)），屬政府或有債務(wù)。

在2014年底，中央對(duì)地方政府存量債務(wù)進(jìn)行了認(rèn)定，未納入認(rèn)定的融資平臺(tái)債務(wù)以及2015年以來(lái)融資平臺(tái)新增的債務(wù)，皆為融資平臺(tái)的企業(yè)負(fù)債，從此與當(dāng)?shù)卣畟鶆?wù)無(wú)任何關(guān)系。

筆者采用狹義（官方定義）和廣義兩個(gè)層面來(lái)闡述地方政府債務(wù)，主要是基于各地政府融資的現(xiàn)實(shí)情況。國(guó)內(nèi)很多地區(qū)的政府融資平臺(tái)尚未剝離政府融資職能，其債務(wù)有相當(dāng)部分仍為政府或有債務(wù)。該部分債務(wù)，決不能由政府直接為融資平臺(tái)償還或提供融資擔(dān)保，而需通過(guò)政府與融資平臺(tái)簽訂政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議等形式，建立雙方的契約關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府和融資平臺(tái)之間的良性互動(dòng)。

長(zhǎng)期來(lái)看，我國(guó)地方政府舉債模式可參照美國(guó)的市政債，隨著我國(guó)地方政府債券發(fā)行規(guī)模的逐步擴(kuò)大，地方政府融資平臺(tái)的完全剝離和成功轉(zhuǎn)型，地方政府隱性負(fù)債的逐步消化，上述狹義和廣義兩個(gè)定義的差距會(huì)逐步消失。

最后，關(guān)于PPP項(xiàng)目的政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助以及政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支出，有人認(rèn)為屬于地方政府債務(wù)，這樣的看法混淆了債務(wù)和支出的概念。PPP支出和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支出，屬于地方政府的長(zhǎng)期應(yīng)付賬款。尤其是PPP的支出，財(cái)政部PPP操作指南（財(cái)金[2014]113號(hào)）中明確規(guī)定，PPP項(xiàng)目中涉及的政府支付義務(wù)，應(yīng)結(jié)合中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級(jí)政府預(yù)算。所以，PPP項(xiàng)目的政府支出以及政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)支出的總額，可以作為地方政府的“負(fù)債項(xiàng)”，而每年的政府付費(fèi)額則為地方政府的財(cái)政支出。根據(jù)預(yù)算法，政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，PPP支出和地方政府債券的還本付息一樣，均被納入政府預(yù)算，歸屬地方政府的支出責(zé)任。

江蘇省地方政府舉債情況縱覽

江蘇省是我國(guó)經(jīng)濟(jì)大省，2016年地區(qū)生產(chǎn)總值7.6萬(wàn)億元，占全國(guó)GDP的10%。同時(shí)，江蘇省的地方政府債務(wù)總額和城投債的發(fā)行規(guī)模，在全國(guó)也位居前列。截至2016年末，江蘇省地方政府債務(wù)余額1.09萬(wàn)億元，債務(wù)率為62.9%。對(duì)比全國(guó)情況，2016年末我國(guó)地方政府債務(wù)余額15.32萬(wàn)億元，債務(wù)率為80.5%，江蘇省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

總的來(lái)看，江蘇省地方政府債務(wù)余額占全國(guó)地方政府債務(wù)余額的7%，債務(wù)率也低于全國(guó)水平。江蘇省地方政府的融資模式，可作為全國(guó)地方政府融資的借鑒樣本。地方政府舉借債務(wù)的唯一合法形式是發(fā)行地方政府債券。江蘇省發(fā)行地方債的模式非常具有代表性，經(jīng)歷了我國(guó)地方債演進(jìn)的全部四個(gè)階段，具體如下：

（1）代發(fā)代還模式。自2009年以來(lái)，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)由財(cái)政部代發(fā)2000億元地方政府債券，債券發(fā)行和還本付息均由財(cái)政部代辦。在此期間，全國(guó)總體發(fā)行額度少，江蘇省獲得的地方政府債券份額也極為有限，以2012年為例，江蘇省發(fā)行110億地方政府債券。

（2）自發(fā)代還模式。2013年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)江蘇為試點(diǎn)省份，在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的額度內(nèi)自行發(fā)行債券，但仍由財(cái)政部代為還本付息。當(dāng)年，江蘇省自行發(fā)債153億元。

（3）自發(fā)自還試點(diǎn)模式。2014年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了江蘇等十個(gè)省市試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還。這些地方政府不僅自行發(fā)行債券，還直接向投資人支付本金和利息。當(dāng)年，江蘇省地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)順利推進(jìn)，成功發(fā)行政府債券174 億元。

（4）自發(fā)自還模式。自2015年新預(yù)算法執(zhí)行后，地方政府自發(fā)自還政府債券的模式在全國(guó)鋪開(kāi)，江蘇省政府債券發(fā)行規(guī)模逐年提升。2015年，江蘇省全年發(fā)行地方政府債券3194 億元，全部用于置換政府存量債務(wù)和重大公益性項(xiàng)目建設(shè)。2016年，江蘇省發(fā)行政府債券4512億元。2016 年到期政府債務(wù)全部置換為政府債券，年均節(jié)省利息支出150 多億元。

江蘇省政府債務(wù)管理的政策演進(jìn)

從2010年開(kāi)始，我國(guó)地方政府債務(wù)管理的相關(guān)政策就陸續(xù)發(fā)布，先后出臺(tái)了國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)[2010]19號(hào)）、財(cái)政部《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2012]463號(hào)）、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案的通知》（國(guó)辦函[2016]88號(hào)）、六部委《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)）等文件。中央政策一脈相承，三令五申禁止地方政府違法違規(guī)融資行為，但仍然屢禁不止。因此，可以預(yù)見(jiàn)的是，中央政策問(wèn)責(zé)的力度會(huì)逐步加大，處理違法違規(guī)融資的典型事件，會(huì)陸續(xù)見(jiàn)諸于報(bào)端。

江蘇省對(duì)于地方政府債務(wù)管理一直非常重視。早在2012年，江蘇省政府發(fā)布《關(guān)于印發(fā)江蘇省政府性債務(wù)管理暫行辦法的通知》（蘇政辦發(fā)[2012]67號(hào)），在縣級(jí)以上（含縣級(jí)）人民政府成立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，相比國(guó)辦函[2016]88號(hào)中對(duì)于政府債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室的設(shè)立要求，要早很多。

2016年末，江蘇省政府出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的實(shí)施意見(jiàn)》（蘇政發(fā)[2016]154號(hào)），提出了加強(qiáng)政府性債務(wù)基礎(chǔ)管理、控制政府性債務(wù)規(guī)模、規(guī)范政府舉債融資機(jī)制、實(shí)行政府債務(wù)預(yù)算管理、加強(qiáng)政府或有債務(wù)監(jiān)管、妥善處理政府性債務(wù)存量等具體措施，有效發(fā)揮政府性債務(wù)的積極作用，防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，是對(duì)中央相關(guān)政策的積極響應(yīng)和落實(shí)。

江蘇省規(guī)范政府融資的點(diǎn)面結(jié)合

政策的威力在于執(zhí)行。雖然江蘇省政府非常重視地方政府債務(wù)管理，出臺(tái)了一系列政策，還是出現(xiàn)了一些違規(guī)融資的問(wèn)題。此次，江蘇省財(cái)政廳以特急公文轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（蘇財(cái)債[2017]32號(hào)）（注：中央50號(hào)文為加急公文），是對(duì)江蘇省政府融資擔(dān)保清理整改工作的再一次強(qiáng)調(diào)，并對(duì)融資平臺(tái)公司融資管理和PPP進(jìn)行全面排查。筆者認(rèn)為，具體出于以下兩個(gè)方面的考慮：

（1）整改局部性問(wèn)題。正如50號(hào)文開(kāi)篇提到的，我國(guó)政府債務(wù)管理取得階段性成效，但個(gè)別地區(qū)違法違規(guī)舉債擔(dān)保時(shí)有發(fā)生，局部風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。財(cái)政部曾致江蘇省人民政府《關(guān)于依法問(wèn)責(zé)部分市縣政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保問(wèn)題的函》（財(cái)預(yù)函[2017]23號(hào)），提到（1）響水等縣市區(qū)政府及所屬部門(mén)涉嫌違法違規(guī)舉債擔(dān)保；（2）高郵等縣市政府及其所屬部門(mén)涉嫌違規(guī)將公益性資產(chǎn)注入融資平臺(tái)公司，用于抵押擔(dān)保發(fā)行企業(yè)債券。建議江蘇省核實(shí)情況，并對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以處理。

（2）防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線(xiàn)，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，是50號(hào)文的總體要求。在江蘇省32號(hào)文中，該要求得到了進(jìn)一步的貫徹和體現(xiàn)。文件要求，對(duì)融資平臺(tái)公司融資管理和政府與社會(huì)資本合作行為進(jìn)行全面排查，凡不符合規(guī)定的，應(yīng)立即采取措施進(jìn)行整改，于7月底完成整改，并于8月15日上報(bào)整改情況。

總結(jié)和展望

總的來(lái)說(shuō)，地方政府債務(wù)管理涉及政府融資、PPP、融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型等諸多方面，是未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間政府投融資管理的核心，各地政府領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門(mén)應(yīng)該給予高度重視。

（1）預(yù)計(jì)各地政府會(huì)加快設(shè)立政府債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，財(cái)政部門(mén)也會(huì)相應(yīng)設(shè)立政府債務(wù)管理辦公室（如同之前各地設(shè)立的PPP中心一樣），進(jìn)一步統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)地方政府債務(wù)的管理工作。

（2）地方政府融資平臺(tái)會(huì)加快轉(zhuǎn)型步伐。通過(guò)上述分析，剝離融資平臺(tái)的政府融資職能是不可逆轉(zhuǎn)的。至今尚未剝離政府融資職能，尚未與政府建立良好契約關(guān)系，尚未構(gòu)建自身造血機(jī)能的融資平臺(tái)公司，應(yīng)盡早放棄幻想，加快戰(zhàn)略調(diào)整，逐步走市場(chǎng)化、實(shí)體化和集團(tuán)化的轉(zhuǎn)型之路。

（3）隨著整改和問(wèn)責(zé)力度的逐漸加碼，各地融資平臺(tái)的融資難度和成本也逐步提高，會(huì)有一部分融資平臺(tái)公司破產(chǎn)。這是政府主動(dòng)去杠桿的必然結(jié)果，中央已通過(guò)88號(hào)文建立妥善的應(yīng)急機(jī)制，不會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

江蘇省此次高度重視規(guī)范地方政府舉債融資行為，希望江蘇的整改和規(guī)范措施能給全國(guó)地方政府債務(wù)管理提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。如果說(shuō)，新預(yù)算法開(kāi)始執(zhí)行的2015年，是地方政府債務(wù)改革和PPP的元年，那么今年的主題必然是整改和規(guī)范。未來(lái)地方政府融資須在合法合規(guī)的前提下，穩(wěn)中求進(jìn)。