2017年1月初，財政部曾分別致函內(nèi)蒙古自治區(qū)、河南、重慶、四川等幾個地方政府及商務(wù)部、銀監(jiān)會2個部委，以依法問責(zé)部分縣市違法違規(guī)舉債、擔(dān)保的行為，并依法處理個別企業(yè)和金融機構(gòu)違法違規(guī)行為，“要求嚴肅問責(zé)，并按照《中華人民共和國預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，對負有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以處理”，并將結(jié)果于2月3日前反饋給財政部。

專家點評：

1、中國投資咨詢有限責(zé)任公司副總經(jīng)理譚志國認為，此次發(fā)函：1、強調(diào)了關(guān)于預(yù)算法、43號文等系列相關(guān)文件的嚴肅性，告誡地方政府還是要守住政策底線，丟掉幻想，紅線不能逾越。這讓我想到了PPP項目政府支出責(zé)任財承論證的紅線，后續(xù)也需要強調(diào)一下嚴肅性。

2、金融機構(gòu)的審批部門，包括金融監(jiān)管機構(gòu)，必須快速適應(yīng)新形勢，按照預(yù)算法、43號文的要求，調(diào)整相關(guān)融資的審批標準。有時候金融機構(gòu)也是沒有選擇，要從金融監(jiān)管機構(gòu)和審批部門入手。

3、對于地方長官的考核機制要調(diào)整，建立長效科學(xué)考核機制，包括問責(zé)、升遷等，要把違規(guī)融資、“寅吃卯糧”等考慮進去，否則，只要超前投資、大搞建設(shè)的動機在，此門關(guān)，必開他門。

2、中國投資咨詢有限責(zé)任公司政府與公共咨詢事業(yè)部總監(jiān)周良儀認為，財政擔(dān)保、承諾保底收益、借道政府購買服務(wù)等現(xiàn)象在業(yè)界存在已久，此次財政部重拳出擊，不僅通報各省嚴查問責(zé)，且致函各金融機構(gòu)主管部門要求嚴肅追究相關(guān)金融機構(gòu)的責(zé)任，為地方政府和金融機構(gòu)均敲響警鐘。

從公布的文件來看，此次違法違規(guī)主要涉及：

1.政府部門借用政府購買服務(wù)概念通過行業(yè)融資平臺或社會資本，變向舉債融資用于地方政府部門；

2.違法違規(guī)由政府直接舉債；

3.違法違規(guī)由政府出具承諾、擔(dān)保函以地方財政資金為地方融資平臺公司提供擔(dān)保。

上述行為實質(zhì)違反了《擔(dān)保法》，《預(yù)算法》和國務(wù)院一系列關(guān)于管理地方債的文件以及銀監(jiān)部門一系列的“貸款新規(guī)”。深入看，中央三令五申不允許地方政府觸碰的紅線，為何普遍存在于我國公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，究其原因主要是兩個層面的問題。

首先是地方政府的建設(shè)需求，地方政府希望通過政企合作模式達成建設(shè)需求，但上述行為將本應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)的融資責(zé)任和融資風(fēng)險，通過列支政府購買服務(wù)費用和擔(dān)保函，實質(zhì)又轉(zhuǎn)嫁回了政府部門，沒有達到通過政企合作，優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)移項目實施風(fēng)險的目的。

從更深層次來看，隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的投資體制改革隨著“簡政放權(quán)”，“審批權(quán)下放”，“PPP模式的發(fā)展”等不斷深化，但融資領(lǐng)域的體制改革沒有跟上步伐。

在新的投資環(huán)境和體制的大背景下，大多數(shù)金融機構(gòu)在為項目提供融資時，仍秉持一事一議的原則且需要政府部門提供各類隱蔽擔(dān)保和準擔(dān)保手段為項目增信。這就需要各個金融監(jiān)管機構(gòu)按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》的精神，切實創(chuàng)新融資機制，暢通投資項目融資渠道。

3、中國投資咨詢有限責(zé)任公司產(chǎn)業(yè)咨詢與投資事業(yè)部總經(jīng)理楊寧認為：此次違規(guī)事項分別包括了舉債主體違規(guī)、舉債方式違規(guī)、違規(guī)提供擔(dān)保，行政命令違規(guī)使用企業(yè)債務(wù)資金等。上述違規(guī)形式多樣，且在地方政府違規(guī)中具有普遍性。

自2014年43號文、預(yù)算法及2016年88號文出臺以來，違規(guī)擔(dān)保事件仍未能全面禁止。此次處罰的違規(guī)事項，究其根源是地方政府在資金使用方式方面的隨意，及金融機構(gòu)在資金供給方面的“循規(guī)”。自2014年預(yù)算體制改革開始以來，雖然國家自上而下力推規(guī)范舉債、“以PPP模式加強社會資本參與”為基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域投資進行疏通引導(dǎo)，但金融機構(gòu)對PPP模式的理解依舊停留在傳統(tǒng)的“政府直接投資模式”的基礎(chǔ)上，加之地方投資需求壓力的增大，致使違規(guī)擔(dān)保事件屢禁不止。

此次處罰必將會對地方政府及相關(guān)金融機構(gòu)起到警示作用，但除了進行相應(yīng)處罰，更應(yīng)該從制度完善及理念推廣的角度予以關(guān)注。PPP模式雖然得到了國家各個部委的大力支持及地方政府的積極響應(yīng)，但在項目實操層面及金融機構(gòu)認知層面尚有待進一步完善、推廣。在一定周期內(nèi)，國家仍需依靠投資來確保經(jīng)濟發(fā)展增速的背景下，當“地方財政擔(dān)保”這一過去長期有效的“舊規(guī)”違法成本高企，直接融資方式逐步發(fā)展，金融機構(gòu)真正積極探索基于PPP項目的有限追索融資時，相信地方政府必將會選擇合適的投融資模式，選擇合規(guī)的投融資主體并提供真正合法的承諾。

4、中國投資咨詢有限責(zé)任公司政府與公共咨詢事業(yè)部總監(jiān)周偉認為，新預(yù)算法及43號等政策文件的出臺，要求地方政府只能通過發(fā)行地方政府債券方式舉借債務(wù)，除此之外不得以其他任何方式舉借債務(wù)。地方政府微皺眉頭，“項目還是得搞，錢還是得借嘛”，地方債不似往時風(fēng)光，但依舊情濃，財政部自然看在眼里。沒有懲戒，這情斬不斷。

2016年，財政部陸續(xù)發(fā)布《關(guān)于開展部分地區(qū)地方政府債務(wù)管理存在薄弱環(huán)節(jié)問題專題核查工作的通知》及《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》，將對地方政府債務(wù)的監(jiān)督管理工作常態(tài)化，一切來得突然，卻也是合情合理。令即發(fā)，勢必要執(zhí)行。

2017年新年伊始，財政部就繃緊了地方政府這根違規(guī)舉債的弦，結(jié)合前期財政監(jiān)察專員監(jiān)督核查結(jié)果，分別向內(nèi)蒙古自治區(qū)、山東、河南、重慶、四川5個地方政府就轄內(nèi)違規(guī)舉債融資問題進行函告，并建議要求嚴肅依法處理。當對地方政府違規(guī)舉債的問責(zé)不再只是一紙文件，而是近在身邊，地方政府是否還有動力去冒險？相關(guān)處理結(jié)果值得期待。

財政部同時函告商務(wù)部及銀監(jiān)會，要求對相關(guān)違規(guī)金融機構(gòu)進行核查處理，多部委聯(lián)合督查地方違規(guī)舉債，在現(xiàn)行的市場環(huán)境下，必要且必然。當熱衷地方舉債的兩方都分別因不當行為而承擔(dān)相應(yīng)的后果，地方債務(wù)管理的相關(guān)政策應(yīng)當能更好地得以貫徹、落實。

此外，財政部這一舉措無疑對其推廣的PPP形成利好，傳統(tǒng)的舉債融資之路被約束，而PPP之門則廣開，地方政府將更多地去考慮運用PPP模式來完成地方項目的融資，PPP燎原之勢亦將更勝。與此同時，財政部對于違規(guī)舉債的懲處對當下借PPP之名，明股實債、固定收益等PPP違規(guī)操作也敲響了警鐘，乘政策之風(fēng)亦不能忘政策之鞭。

5、中國投資咨詢有限責(zé)任公司政府與公共咨詢事業(yè)部總監(jiān)吳赟認為，這一舉動為市場中潛在的政府違規(guī)舉債現(xiàn)象敲了一個警鐘。此前諸多地方政府在面對資金方提供擔(dān)保，出具函件的要求時，還有些猶豫，甚至存在順勢而為的現(xiàn)象?，F(xiàn)財政部通過紅頭文件的形式明確違規(guī)行為，為地方政府撐腰。此次文件的提出對政府和金融機構(gòu)在規(guī)范舉債行為時都提出新的要求：第一，要規(guī)范地方政府性債務(wù)管理，明確政府的監(jiān)督責(zé)任，不能知法犯法；第二，要有效推進地方融資平臺公司的轉(zhuǎn)型，不能有“明股實債”、“政府兜底”等觸紅線行為；第三，要合理處置地方存量債務(wù)的問題，嚴格控制地方預(yù)算和發(fā)債，建立相關(guān)預(yù)警機制。

6、中國投資咨詢有限責(zé)任公司政府與公共咨詢事業(yè)部總監(jiān)朱磊認為，本次發(fā)函：1、體現(xiàn)了財政部對治理地方政府債務(wù)問題的決心和堅定立場，對地方政府違規(guī)舉債零容忍。而且在處罰過程中，處罰對象不僅包括違規(guī)政府直接責(zé)任人，還涉及金融機構(gòu)，說明了財政部對地方債務(wù)風(fēng)險治理進入了全面治理階段。2. 地方政府項目融資應(yīng)依法合規(guī)。在項目融資過程中，地方政府應(yīng)擺脫傳統(tǒng)的平臺舉債，財政擔(dān)保的融資模式，對資金需求規(guī)模較大的項目可依據(jù)國發(fā)[2014]43號文，采取發(fā)放政府債券或PPP模式實施。同時，對于地方政府平臺公司，應(yīng)加快市場化改制，傳統(tǒng)的經(jīng)營模式已很難適應(yīng)未來的發(fā)展。3. 金融機構(gòu)應(yīng)轉(zhuǎn)變業(yè)務(wù)開展思路。金融機構(gòu)對接地方政府的業(yè)務(wù)，不能再依賴地方政府回購，財政擔(dān)保的方式，可加大對PPP項目的融資支持力度，尤其是隨著PPP資產(chǎn)證券化的進一步探索和推進，為社會資本退出提供了有效的通道，加大了PPP資產(chǎn)的流動性，為金融機構(gòu)的貸款資金提供了有力保障。

7、中國投資咨詢有限責(zé)任公司政府與公共咨詢事業(yè)部總監(jiān)呂澧認為，據(jù)可查資料顯示，財政部此次發(fā)函問責(zé)地方違規(guī)舉債、擔(dān)保是史上首次，且函件規(guī)格之高、措施之嚴，亦是前所未有。恰逢農(nóng)歷雞年年初，財政部祭出大刀，給同類違規(guī)事件敲響警鐘。

初讀財政部函件，某些措辭令人印象深刻，比如“依法問責(zé)”、“對負有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以處理”。分析財政部近年來對政府債務(wù)的系列發(fā)文，其實不難發(fā)現(xiàn)這些說法一直存在，之前可能只是“追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任”，這次在此基礎(chǔ)上略加升級而已。之所以選擇這幾個案例下“狠手”，也許正是與長期以來地方政府違規(guī)舉債、違法融資現(xiàn)象嚴禁不絕、亂象叢生有關(guān)。

更進一步分析地方政府為何違規(guī)舉債、擔(dān)?，F(xiàn)象屢禁不止，便是各地政府事權(quán)財權(quán)不匹配，財政支出入不敷出，為加快當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，地方政府只能想方設(shè)法籌資，投融資環(huán)節(jié)面臨巨大壓力。在常規(guī)融資渠道如發(fā)行政府債券或通過融資平臺融資受阻的情況下，地方政府只能打擦邊球和鉆空子，即使在冒著一定風(fēng)險的情況下。

除去財政部函件中的幾個案例，其他正在運作中的同類事件，肯定會被緊急叫停。可以預(yù)見，國內(nèi)PPP因此事件可能迎來更大的發(fā)展機遇，因為這是目前可以用的為數(shù)不多的融資渠道之一。

8、中國投資咨詢有限責(zé)任公司新疆辦事處主任高明認為，應(yīng)該清醒地看到本次事件背后真正的兇手，不應(yīng)一攬子地把責(zé)任推向地方政府：1、PPP模式在實操中存在誤差。自2014年起，國務(wù)院、財政部、發(fā)改委等多部委舉力大推PPP模式，以減少地方性債務(wù)支出，加速地方政府轉(zhuǎn)型，推動公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但實操中，由于對政策文件理解的偏差，往往導(dǎo)致與政策法規(guī)相違背，導(dǎo)致部分違規(guī)事件發(fā)生。同時部分咨詢從業(yè)者在工作中過度對項目進行包裝，甚至違背PPP操作流程和法規(guī)，導(dǎo)致地方政府誤導(dǎo)性違規(guī)。應(yīng)充分認識到PPP不是融資工具，而是上升至國家治理的政府、投資人共贏的模式。在運作PPP模式的前提下，還要嚴格做好物有所值評價、財政承受能力論證等，避免違規(guī)舉債事件發(fā)生。

2、金融機構(gòu)融資模式創(chuàng)新延時。2014年43號文后，地方政府以PPP模式進行轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)融資手段已無法再走下去。但在多年地方項目的實操中，金融機構(gòu)承諾的融資條件仍然以政府擔(dān)保、列入預(yù)算、明股實債等為基本條件。導(dǎo)致轉(zhuǎn)型后的地方政府很難完成融資過程，倒逼地方政府違規(guī)操作。針對有現(xiàn)金流的一類項目，應(yīng)力推ABS等緩解融資壓力，對于沒有現(xiàn)金流的一類項目，金融機構(gòu)應(yīng)在合法合規(guī)的前提下，為地方政府提出新的融資方案。

3、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指標與預(yù)算脫節(jié)。以工作經(jīng)驗看來，多數(shù)地方政府公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)壓力過大，完全與財政預(yù)算脫節(jié)。全年的一般公共支出根本無法滿足建設(shè)需求，巨大的指標壓力及時間要求下，倒逼地方政府避開PPP模式的繁瑣流程，進行違規(guī)舉債行為。

財政部此次為地方政府敲響了警鐘，但警鐘長鳴的同時也希望我們看到地方政府違規(guī)舉債、非法融資債的真正目的，也希望大家為地方政府說句話，在大筆建設(shè)資金的需求面前，倒推融資改革，加速金融創(chuàng)新，促進合理運用PPP模式進行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保證地方政府在項目操作中平穩(wěn)落地。

9、中國投資咨詢有限責(zé)任公司南京辦事處主任王小文認為，此次財政部問責(zé)機制啟動，地方政府融資亟待轉(zhuǎn)型：黨的十八屆三中全會出臺《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，是我國各項改革的基本綱領(lǐng)，其中對于深化財稅體制改革，提出改進預(yù)算管理制度、完善稅收制度、以及建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度等三個重要內(nèi)容。

在改進預(yù)算管理制度方面，出臺了《中華人民共和國預(yù)算法（2014年修正）》和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號文）兩個重要文件，43號文是地方政府債務(wù)管理的指導(dǎo)意見，預(yù)算法是中央相關(guān)政策落實的根本依據(jù)。

地方政府違規(guī)舉債和擔(dān)保行為，自43號文以來，出臺了一系列相關(guān)文件，如《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》（財預(yù)[2015]225號）、《關(guān)于地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國辦函〔2016〕88號）等，分別從不同的角度建立了限制地方政府盲目舉債的政策約束，但政策落實的效果不盡如人意，地方政府依然游走于法律之外，大肆舉債，地方政府債務(wù)依然在加速擴大。

地方政府違規(guī)融資的主要原因包括：地方政府存量和新建項目的實際資金需求；金融機構(gòu)對地方政府融資的持續(xù)需求；法律政策落實缺乏有效監(jiān)管手段。財政部發(fā)函追責(zé)若干地方政府違規(guī)舉債，是國家探索落實法律監(jiān)管的有效嘗試，后續(xù)財政部將繼續(xù)聯(lián)合各部委健全地方政府債務(wù)管理的監(jiān)管和問責(zé)機制。

對于未來地方政府融資和融資平臺的發(fā)展，法律監(jiān)管完善只能降低地方政府債務(wù)增速，但并不能徹底根治此項頑疾。解鈴還需系鈴人，地方政府債務(wù)源于地方盲目的城市建設(shè)，債務(wù)最終化解之道還在于地方經(jīng)濟的發(fā)展之中。地方經(jīng)濟的發(fā)展有賴于當?shù)仄髽I(yè)的成長，地方融資平臺作為政府利器應(yīng)當順勢而為，加快轉(zhuǎn)型成能夠引領(lǐng)地方經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)集團，加快按照市場化方式融資，依靠政府信用的違規(guī)融資已然此路不通。

10、中國投資咨詢有限責(zé)任公司政府與公共咨詢事業(yè)部總監(jiān)荊博認為，從財政部這次雷厲風(fēng)行的舉措中，體現(xiàn)出財政部甚至是國務(wù)院對地方政府屢禁不止的變相融資擔(dān)保問題較為強硬的監(jiān)管態(tài)度。

新《預(yù)算法》第35條規(guī)定“除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，然而在實際執(zhí)行當中，不少地方政府借助卻打著PPP牌子對違規(guī)融資擔(dān)保行為進行“偷梁換柱”，例如：某地方政府項目需要融資，城投公司作為保證人承擔(dān)連帶責(zé)任，這筆債務(wù)從法律上來說地方政府并不承擔(dān)連帶責(zé)任，但是地方人大卻將這筆債務(wù)納入債務(wù)預(yù)算，這無疑又形成了地方政府的或有債務(wù)。從此次的5個典型案例上我們可以看到受處罰的違規(guī)方式再不斷創(chuàng)新升級，涉事主體企圖通過復(fù)雜的金融工具進行偽裝，但這在根本上來講依舊還是在政績沖動面前，很多地方執(zhí)政者不顧當?shù)貙嶋H財力物力，用寅吃卯糧甚至飲鴆止渴的方式進行非理性擔(dān)保。

通過此次財政部的動作，將對其他地方形成強有力的震懾作用，預(yù)計財政部等國家部委將還會有進一步的政策出臺，對市場的隱形舉債行為進行矯正。

11、中國投資咨詢有限責(zé)任公司政府與公共咨詢事業(yè)部總監(jiān)彭程認為，從2014年新預(yù)算試行，緊接著43號文《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，2015年財政部下發(fā)《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見 》，2016年組織相關(guān)地區(qū)辦事處對違法違規(guī)舉債擔(dān)保問題進行了專項核查，國家對地方政府違規(guī)舉債核查越發(fā)嚴格，財政部三令五申地方政府不得違規(guī)舉債，部委多名領(lǐng)導(dǎo)在多次在會議、活動中強調(diào)規(guī)范地方政務(wù)債務(wù)管理。在此次通報中可以發(fā)現(xiàn)，地方城投公司依然是違法違規(guī)舉債的主角。其中，內(nèi)蒙古高等級公路建設(shè)開發(fā)有限責(zé)任公司、四川巴中新城建設(shè)投資有限公司和重慶黔江區(qū)城市建設(shè)投資(集團)有限公司榜上有名。就此次通報處罰地方違規(guī)舉債行為，意味著國家在債務(wù)管理行政監(jiān)管方面已進入實質(zhì)工作階段，下一步或?qū)⒚鞔_問責(zé)機制，并進一步加大追責(zé)力度，給地方政府敲警鐘。各金融機構(gòu)也該清醒，不再依賴或協(xié)助讓地方政府提供擔(dān)保，要更主動地進行金融改革，適應(yīng)新環(huán)境，推動更市場化的項目融資。