“PPP”毫無疑問是2014年以來中國最熱門詞匯之一。現(xiàn)如今大家都說PPP是舶來品，其實細(xì)翻史冊，PPP在中國也不算是什么新鮮的事兒了。北宋蘇軾和商賈鄉(xiāng)紳合辦了中國歷史上第一家公私合辦醫(yī)院，清朝末年則有“官督商辦”的京師自來水股份有限公司。誠然，古代公私合作的內(nèi)涵和形式與現(xiàn)在有天淵之別，但引進(jìn)社會力量提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的概念早已有之，也確實起到了減輕官府財政壓力，彌補基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不足的作用。

改革開放至今，PPP在中國已經(jīng)歷了從探索、小規(guī)模試點、推廣試點、短暫停滯和重新起航5個階段。本文主要從制度體系、市場情況兩個方面對于現(xiàn)代PPP的發(fā)展情況進(jìn)行闡述。

一、PPP的制度體系

PPP的制度體系，指的就是頂層設(shè)計和組織保障問題，它們決定了PPP是否擁有適宜生存和發(fā)展的土壤。

（一）PPP頂層設(shè)計

自2013年起，國務(wù)院、國家發(fā)改委和財政部等相關(guān)部門就密集頒布了一系列關(guān)于推廣PPP模式的文件、法規(guī)和政策。但截至2016年的三季度末，所有出臺的文件還沒有上升到法律的層面，這就造成了兩個問題，一是層級較低，法律效力不足，二是這之間還略有矛盾和沖突的地方。因此，大家都在等著一部“最高寶典”。總理7月份在工作會議上定調(diào)：之后立法工作由國務(wù)院法制辦統(tǒng)一主導(dǎo)，財政部和發(fā)改委則由原來的立法主導(dǎo)方轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c方。由法制辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方的意見，推進(jìn)單一法案的立法工作。我們期望PPP法的出臺能夠平衡各方意見，為PPP模式在中國的發(fā)展撥云見日。

至于英、加、澳、美等PPP發(fā)展較成熟的國家對PPP均沒有專門的立法，基本都通過頒布國家政策和不同形式的指引文件對PPP進(jìn)行規(guī)范，地方政府在此基礎(chǔ)上制定當(dāng)?shù)氐闹改稀Ｓ荘PP的發(fā)源國和發(fā)展最成熟的國家，特點鮮明。英國通過多部通用法律來規(guī)范PPP行為，同時采取標(biāo)準(zhǔn)化PPP合同，此外，英國還專門針對PFI制定了系列細(xì)項規(guī)范性文件。總體來說，英國現(xiàn)有法律體系對于PPP的內(nèi)涵界定清晰， 能夠為全流程提供規(guī)范的操作指南和爭議解決方法。

（二）PPP組織保障

我們再來看看保障制度實施的機構(gòu)和組織的設(shè)置情況。我國PPP事務(wù)一定程度上處于要么“無人問津”，要么“九龍治水”的狀態(tài)。PPP涉及的部門眾多，發(fā)改管項目，財政管錢，住建管城建，銀監(jiān)管銀行，但誰是PPP的牽頭機構(gòu)，尚無有明確界定。好在2016年以來，兩個部門聯(lián)合發(fā)布的財金[2016]32號文要求各地進(jìn)一步加強部門間的協(xié)調(diào)配合，形成政策合力；而部門分工亦逐步明確，法制辦立法，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目由國家發(fā)展改革委牽頭負(fù)責(zé)。公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項目的推進(jìn)工作由財政部牽頭負(fù)責(zé)，確保各項工作有序展開，提高效率。

而國外我們主要看英國，其組織機構(gòu)管理體系已經(jīng)相對健全，各部門分工明確，上下協(xié)調(diào)。在中央層面有基礎(chǔ)設(shè)施局、行業(yè)主管部門和國家審計署。地方層面，地方當(dāng)局可在一定范圍內(nèi)自行制定PPP政策。中央和地方交叉層面政府采購管理部門及伙伴關(guān)系公司，負(fù)責(zé)協(xié)助地方政府具體實施項目。

二、PPP的市場情況

PPP模式能夠?qū)χ袊慕?jīng)濟(jì)、社會發(fā)展產(chǎn)生多大的影響，很大程度上取決于PPP的市場情況，包括各類投資主體的參與活躍度、PPP模式的行業(yè)分布情況。

（一）社會資本參與情況

從2016年3月末全國PPP綜合信息平臺項目庫中已簽約項目的總金額來看，國企在PPP領(lǐng)域有著絕對的優(yōu)勢，國企PPP項目金額是民企近3倍。顯而易見，國企憑借其雄厚的資金實力和股東背景保持著PPP項目的主力軍地位，民間資本參與PPP項目相對有限，大多集中于投資額較少的小型項目。民營企業(yè)想和國企一樣平起平坐還需要時間的打磨。

2016年10月份以來國家最新出臺的政策文件一再強調(diào)“保證國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)平等參與。” 這確實能夠激發(fā)民營資本參與的決心，然私以為只有進(jìn)一步細(xì)化操作規(guī)則才能讓有更多的民營資本參與到PPP“盛宴”中來。只有各類投資主體都能平等地參與到PPP當(dāng)中，才符合PPP的核心要義，能激發(fā)社會力量提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的優(yōu)勢和活力，促進(jìn)PPP長遠(yuǎn)發(fā)展。

而經(jīng)過較長時間推廣的國外PPP項目中，外國資本和私營企業(yè)參與度就活躍得多了，從表1的幾個經(jīng)典案例可以看出，社會資本方的類型涵蓋工程公司，設(shè)備供應(yīng)商，技術(shù)運營商，綜合投資集團(tuán)等。成功參與大項目的私營企業(yè)的身影處處可尋。

（二）行業(yè)分布情況

根據(jù)財政部PPP綜合信息平臺的數(shù)據(jù)，PPP在中國已經(jīng)涵蓋了能源、交通運輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程等19個一級行業(yè)。其中基礎(chǔ)設(shè)施投資需求旺盛，市政工程、交通運輸、片區(qū)開發(fā)3個行業(yè)項目數(shù)和投資額均居前三位，分別占入庫項目總數(shù)、總投資額的53.1%、67.2%。這在一定程度上也體現(xiàn)了PPP項目在解決基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域巨大資金缺口問題上發(fā)揮的積極作用。

這里也提一下養(yǎng)老（3%）、教育（5%）、醫(yī)療衛(wèi)生（5%）、體育（2%）等領(lǐng)域，這些行業(yè)是傳統(tǒng)的民生短板，也是國家目前大力推廣的新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，未來提升的空間還很大。

國外PPP市場的熱門領(lǐng)域是通訊行業(yè)、能源、交通和水處理。有趣的是，通訊行業(yè)PPP項目投資額以45.18%的比例居榜首，而這部分恰恰是國內(nèi)PPP還沒有涉及的領(lǐng)域，誰來打破國內(nèi)電信、移動、聯(lián)通三足鼎立的地位，民營通訊業(yè)究竟有何作為還值得期待。

三、結(jié)語

經(jīng)過三年的制度化建設(shè)和實踐經(jīng)驗積累，PPP在中國的頂層設(shè)計、組織保障加速推進(jìn)， PPP市場各參與方的參與能力與活躍度迅猛增長，發(fā)展勢頭空前強勁。但相較于國外，PPP仍面臨立法空白、多頭監(jiān)管、社會資本結(jié)構(gòu)失衡的問題，未來還需加快統(tǒng)一的PPP基礎(chǔ)性法律文件出臺，加強各部門協(xié)調(diào)，規(guī)范市場秩序，通過多重舉措為PPP模式的發(fā)展護(hù)航。