近日，國務院辦公廳發(fā)布《關于印發(fā)〈地方政府性債務風險應急處置預案〉的通知》（國辦函〔2016〕88號），該文引發(fā)社會各界熱議，地方政府債務危機、地方財政破產等話題受到廣泛關注。所謂人無遠慮必有近憂，《地方政府性債務風險應急處置預案》（以下簡稱“《預案》”）的出臺，是中央在地方政府債務 “風險總體可控，但局部地區(qū)債務比例過高”的背景下，基于地方政府規(guī)范健康舉債的長遠考慮，建立健全地方政府性債務風險應急處置工作機制，進一步完善和加強地方政府性債務管理的未雨綢繆之舉。

牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風險的底線，切實防范和化解財政金融風險，是《預案》的總體目標。為實現這一目標，《預案》從風險監(jiān)控、預警、響應、重整、評估、處置和保障等多個方面，做了詳盡的規(guī)定和安排，筆者總結概括為“一個意義、三大原則、四項內容和一處亮點”，下面做具體闡述。

意義：《預案》是完善地方政府債務管理的重要一環(huán)

（一）一脈相承，《預案》是政府債務管理政策演進的自然結果
黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，這是我國未來幾乎所有改革的邏輯起點，其中第五項內容專門闡述了深化財稅體制改革。財稅體制改革涉及三個方面：改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度。特別提到“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”，作為改進預算管理制度的一項重要工作內容。

《中華人民共和國預算法》（2014年修正）中規(guī)定，“國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。國務院財政部門對地方政府債務實施監(jiān)督。”

《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）是我國債務管理的綱領性文件，對于控制和化解地方政府性債務風險，用一整個章節(jié)來闡述，具體要求是“建立地方政府性債務風險預警機制。建立債務風險應急處置機制。各級政府要制定應急處置預案，建立責任追究機制。”

《關于2015年中央和地方預算執(zhí)行情況與2016年中央和地方預算草案的報告》是財政部的年度工作總結和計劃，對于切實做好2016年財政改革與管理工作，提出了加強地方政府債務管理的要求，特別提到“健全風險評估和預警機制。綜合運用各類風險指標，評估各地債務風險，并對高風險地區(qū)進行預警，指導督促地方建立債務風險應急處置機制。”

綜上所述，《預案》的出臺，是落實中央十八屆三中全會深化財稅改革精神的重要體現，是加強地方政府債務管理一系列文件的自然延續(xù)，是中央對于地方政府債務風險防范工作的具體部署和應急指南。

（二）水到渠成，《預案》是落實地方政府債務管理改革的必然選擇
2015年，是我國地方政府債務管理的改革元年。這一年中央在加強地方政府債務管理方面，做了大量的工作：（1）清理核實2014年末地方政府存量債務。2014年末全國地方政府債務余額15.4萬億元，債務率約為86%，低于100%的風險警戒線，風險總體可控。（2）確定2015年地方政府債務限額。 2015年8月，國務院報送《關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案》，對地方政府債務余額實行限額管理。此次提請審議的2015年地方政府債務限額是16萬億元。（3）發(fā)行2015年新增地方政府債券。2015年全國人代會批準的年初預算安排新增地方政府債券總額度6000億元，總計發(fā)行地方債3.84萬億。（4）發(fā)行地方政府債券置換存量債務。2015年，財政部向地方下達置換債券額度3.2萬億元，主要用于償還當年到期的地方政府債務本金。將地方融資成本從平均約10%降至3.5%左右，預計將為地方節(jié)省利息2000億元。

總體來看，我國的地方政府債務管理改革，在限額管理、存量債務置換、規(guī)范舉債融資機制等方面取得了積極成效，實現了風險總體可控。但面對局部地區(qū)償債能力弱，債務率超出警戒線，違法違規(guī)融資擔保等現象，亟需中央出臺風險管理和防范的政策，及時避免債務風險事件的發(fā)生。鑒于此，迫于現實的需求，《預案》的出臺完善了我國地方政府債務風險管理鏈條上的關鍵一環(huán)。

原則：落實《預案》需堅持的三大基本原則

（一）分級負責

省級政府對本地區(qū)政府性債務風險應急處置負總責，省以下地方各級政府按照屬地原則各負其責。這與43號文中提到的地方政府舉債主體相一致（經國務院批準，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。）

43號文提到“地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則”，在《預案》中繼續(xù)得到了體現，中央有指導的義務，不承擔救助的責任，即“國務院有關部門在國務院統(tǒng)一領導下加強對地方政府性債務風險應急處置的指導”。總結分級負責的原則，可簡單表述為“中央不負責、省級負總責、省以下各負其責”。

（二）及時應對

防患于未然，是中央出臺《預案》的初衷和指導思想。因此，對于風險的及時應對，需要堅持（1）預防先行。地方各級政府應當堅持預防為主、預防和應急處置相結合。（2）嚴格監(jiān)控。加強對政府性債務風險的監(jiān)控，及時排查風險隱患，妥善處置風險事件。（3）機制保障。縣級以上地方各級政府設立政府性債務管理領導小組，負責組織、協(xié)調、指揮風險事件應對工作。

（三）依法處置

地方政府性債務風險事件應急處置應當依法合規(guī)，尊重市場化原則，充分考慮并維護好各方合法權益。從《預算》的編制就能集中體現出法治的精神，《預案》所涉及到的法律和法規(guī)非常多，主要包括：《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》、《國務院辦公廳關于印發(fā)突發(fā)事件應急預案管理辦法的通知》等。
 

內容：《預案》所涵蓋的四項重要內容

（一）明確適用范圍和組織機構

《預案》適用范圍分為兩大類四小類，分別是（1）納入限額管理的地方政府債務，包括地方政府債券以及尚未置換為政府債券的存量政府債務；（2）清理甄別認定的存量或有債務，包括政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務。

《預案》對地方政府債務管理設立專門的組織機構?？h級以上地方各級政府設立政府性債務管理領導小組，作為非常設機構，負責領導本地區(qū)政府性債務日常管理。本級政府主要負責人任領導小組的組長，財政部門承擔辦公室職能。相比當前債務管理的混亂現狀，這樣的組織機構安排，規(guī)格提升、分工明確、統(tǒng)籌協(xié)調功能也大大增強，是中央強化地方政府債務管理意識的體現。

（二）建立四級風險事件響應機制　　

按照風險事件性質、影響范圍和危害程度等，將政府性債務風險事件劃分為Ⅳ級（一般）、Ⅲ級（較大）、Ⅱ級（重大）、Ⅰ級（特大）四個等級。不同等級的風險事件，都制定了不同的量化指標相對應，便于風險的有效識別。政府性債務風險事件監(jiān)測主體為省級、設區(qū)的市級、縣級政府。

對于風險化解的責任主體而言，市縣政府是風險防范和化解的主體。對Ⅳ級、Ⅲ級債務風險，主要由市縣政府立足自身化解；對Ⅱ級、Ⅰ級債務風險，除上述措施外，省級政府可依據市縣政府申請予以適當救助。當地方政府出現極大風險時，中央政府可適當指導。如此風險化解的層級安排，能有效地將地方政府債務風險控制在一定范圍內，避免發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性的風險。

（三）實施地方政府債務的分類處置

根據依法處置的原則，《預案》嚴格依據相關法律的規(guī)定，區(qū)分不同債務類型，分類提出債務違約處置措施，明確地方政府償債責任，實現債權人、債務人依法分擔債務風險。具體包括：（1）地方政府債券。地方政府依法承擔全部償還責任。（2）非政府債券形式的存量政府債務。根據債權人是否同意在規(guī)定期限內置換為政府債券，分兩種情況處理。對于債權人而言，將高利率的債務置換為低利率的政府債券，會涉及到大量的利潤損失。因此，此類債務的分類處置，必將引起債權人、債務人和政府之間新一輪的博弈。（3）存量或有債務。明確規(guī)定，此類債務不屬于政府債務，地方政府及其部門不承擔償債責任。對于擔保債務，僅依法承擔適當民事賠償責任，最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一；對于存量救助債務，地方政府根據具體情況救助，但保留對債務人的追償權。（4）新發(fā)生的違法違規(guī)擔保債務。2014年修訂的《中華人民共和國預算法》施行以后，地方政府違法違規(guī)提供擔保承諾的債務，參照存量或有擔保債務依法處理。

（四）建立責任追究機制

責任追究機制的啟動：發(fā)生Ⅳ級（一般）以上債務風險事件后，應當適時啟動債務風險責任追究機制，地方政府應依法對相關責任人員進行行政問責；銀監(jiān)部門應對銀行業(yè)金融機構相關責任人員依法追責。

責任追究機制的核心，是將地方政府債務風險處置納入政績考核范圍。

《預案》中規(guī)定的責任追究力度大，并對責任人進行跨任期追究，這對于地方政府主要領導具有一定的約束力。具體內容是：對實施財政重整的市縣政府，視債務風險事件形成原因和時間等情況，追究有關人員的責任。屬于在本屆政府任期內舉借債務形成風險事件的，在終止應急措施之前，政府主要領導同志不得重用或提拔；屬于已經離任的政府領導責任的，應當依紀依法追究其責任。

亮點：財政重整計劃是地方政府債務風險應對的一劑良方

《預案》在明確預警、監(jiān)控、分類和分級響應等風險預防工作外，對于一旦發(fā)生的債務風險事件，也提出了具體可操作的風險解決流程，這是《預案》中的一大亮點，即財政重整計劃。財政部表示，對于債務高風險地區(qū)實施財政重整，是地方政府債務應急處置的重要內容，也是世界各國普遍采用的做法。
實施地方政府財政重整計劃必須依法履行相關程序，保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出，通過實施一系列增收、節(jié)支、資產處置等短期和中長期措施安排，使債務規(guī)模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態(tài)。《預案》規(guī)定了財政重整的措施，主要包括：

一是拓寬財源渠道。依法加強稅收征管，加大清繳欠稅欠費力度。落實國有資源有償使用制度，增加政府性資源收益?？蓵和２糠重敹悆?yōu)惠政策，待危機解除后再行恢復。

二是優(yōu)化支出結構。除必要的基本民生政策支出和政府有效運轉支出外，本級政府其他財政支出應當保持“零增長”或者大力壓減。主要通過壓縮基本建設支出、壓縮政府公用經費、控制人員福利開支、清理各類對企事業(yè)單位的補助補貼、調整過高支出標準、暫停土地出讓收入各項政策性計提等六個方面，優(yōu)化地方政府的財政支出。

三是處置政府資產。指定機構統(tǒng)一接管政府及其部門擁有的各類經營性資產、行政事業(yè)資產、國有股權等，結合市場情況予以變現，多渠道籌集資金償還債務。

四是申請省級救助。主要措施有代償部分政府債務，加大財政轉移支付力度，減免部分專項轉移支付配套資金等。待財政重整計劃實施結束后，由省級政府自行決定是否收回相關資金。

五是加強預算審查。實施財政重整計劃以后，相關市縣政府涉及財政總預算、部門預算、重點支出和重大投資項目、政府債務等事項，在依法報本級人民代表大會或者其常委會審查批準的同時，必須報上級政府備案。

六是改進財政管理。相關市縣政府應當實施中期財政規(guī)劃管理，妥善安排財政收支預算，嚴格做好與化解政府債務風險政策措施的銜接。
總體來看，上述六大財政重整計劃，包含了開源、節(jié)流、處置資產和申請救助等四項債務償還應對策略，還有加強預算審查和改進財政管理兩項保障措施。上述財政重整舉措中，前三項是實施財政重整計劃的相關市縣政府的自我救贖，第四項申請省級救助是通過外部途徑解決，這體現了《預案》分級負責的原則。同時，如果地方政府在實施前三項財政重整計劃后，尚未能化解債務風險，實質上表明該地方政府已經財政“破產”。

小結與前瞻

《預案》的出臺，是改進預算管理制度的重要舉措。從《預算法》修正案頒布至今兩年左右的時間，我國預算管理改革成效顯著。然而，黨的十八屆三中全會確定的財稅體制改革任務，還有完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度等兩項工作進展緩慢，其中最重要的是建立事權和支出責任相適應的制度，即協(xié)調好中央和地方財權事權相匹配的問題。
1994年的分稅制改革，奠定了此后中央與地方的關系格局，對中國經濟和社會發(fā)展產生了深遠影響。同時，二十多年未曾改變的規(guī)則和框架，也導致我國政府間事權與支出責任劃分、收入安排、轉移支付等領域仍存在不容忽視的問題。在財稅體制改革深入推進的過程中，改進預算管理制度率先有了成效，后續(xù)亟待政府事權和支出責任相適應制度的建立，這是預算管理改革、地方政府債務管理改革、乃至政府和社會資本合作等一系列改革措施成功的政治基礎和制度保障。