10月13日,財(cái)政部聯(lián)合20個(gè)部委發(fā)布了《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知》,確定516個(gè)項(xiàng)目作為第三批PPP示范項(xiàng)目,項(xiàng)目投資總額11708億元。通過(guò)這一份示范項(xiàng)目名單,管中窺豹地看看中國(guó)推行PPP的第三年,政、企、學(xué)、研等各界對(duì)于PPP都有了哪些深度的認(rèn)識(shí)和轉(zhuǎn)變。
一、各地對(duì)于PPP項(xiàng)目的重視和發(fā)力
本次示范項(xiàng)目申報(bào)材料,規(guī)范性和質(zhì)量都較前有很大提升。從入選PPP示范項(xiàng)目的數(shù)量來(lái)看,排名前十的省份均在20個(gè)以上,項(xiàng)目數(shù)量共299個(gè),占到總數(shù)的58%,呈現(xiàn)出遍地開(kāi)花的形勢(shì)。這一定程度上反映出,PPP工作通過(guò)兩年多的推行和積累,已經(jīng)為廣大的地區(qū)所認(rèn)可。并且,各地區(qū)在接受PPP理念的同時(shí),開(kāi)始根據(jù)項(xiàng)目的條件、特點(diǎn)和競(jìng)爭(zhēng)力,主動(dòng)地思考創(chuàng)新項(xiàng)目模式。
特別是中西部省份在本輪的PPP示范項(xiàng)目中表現(xiàn)搶眼。中部地區(qū)六省份共有129個(gè)項(xiàng)目入選,占項(xiàng)目總數(shù)的25%;西部地區(qū)11省份共有163個(gè)項(xiàng)目入選,占項(xiàng)目總數(shù)的32%。中西部省份示范項(xiàng)目的背后,能看到政府對(duì)于PPP精神的深入理解和創(chuàng)新能力。部分省份已經(jīng)針對(duì)PPP工作,形成了從國(guó)家政策支持撬動(dòng),地區(qū)配套制度、金融創(chuàng)新和資本運(yùn)作,引入PPP專業(yè)人才等形成了鏈條,走在PPP工作的前列。以金融創(chuàng)新為例,上述的中西部省份均已經(jīng)完成或正在籌建PPP的專項(xiàng)基金,強(qiáng)化了資金保障和項(xiàng)目落地率。
二、PPP項(xiàng)目投資突出了“補(bǔ)短板、調(diào)結(jié)構(gòu)”
行業(yè)分布上,排在前三的分別是市政工程225個(gè)、交通運(yùn)輸61個(gè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)44個(gè)。其中,40個(gè)污水處理項(xiàng)目的行業(yè)統(tǒng)計(jì)口徑變更對(duì)此有一定的影響。自2016年起,污水處理由“生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)”一級(jí)行業(yè)劃分至“市政工程”一級(jí)行業(yè)。從投資分布的行業(yè)和區(qū)域來(lái)看,第三批示范項(xiàng)目充分體現(xiàn)了目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)政策對(duì)于投資拉動(dòng)增長(zhǎng)的基本要求,即突出“補(bǔ)短板、調(diào)結(jié)構(gòu)”。
“補(bǔ)短板”。第三批示范項(xiàng)目中,投資占比最大的交通運(yùn)輸業(yè)項(xiàng)目,投資計(jì)5066億元。中西部地區(qū),特別是西南地區(qū)項(xiàng)目占比在一半左右。長(zhǎng)期以來(lái),由于我國(guó)西部地區(qū)省份地形條件和經(jīng)濟(jì)條件的雙重制約,交通基礎(chǔ)設(shè)施欠賬嚴(yán)重。PPP方式引入社會(huì)資本,能夠有效地補(bǔ)足西部地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施短板,十分有利于“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施,也為“西部大開(kāi)發(fā)”提供了保障。
“調(diào)結(jié)構(gòu)”。本次示范項(xiàng)目生態(tài)環(huán)保、科技、城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)、農(nóng)業(yè)等新的投資熱點(diǎn)投資總額達(dá)到2139億元。這一部分是彌補(bǔ)原來(lái)城鎮(zhèn)功能體系不完備、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的不足,一部分是滿足新經(jīng)濟(jì)形態(tài)下的產(chǎn)業(yè)需求和民生需求。政府通過(guò)增量改革,為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)注入新的活力是調(diào)結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)。第三批示范項(xiàng)目中,對(duì)于新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的創(chuàng)新支持,將成為這些領(lǐng)域的政策風(fēng)向標(biāo),吸引更多資金資源進(jìn)入上述領(lǐng)域。
三、示范項(xiàng)目工作收到各個(gè)部門(mén)高度重視
國(guó)家層面,20個(gè)部委聯(lián)合發(fā)布一份試點(diǎn)項(xiàng)目名單,在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)工作中應(yīng)是首次。這體現(xiàn)了各部門(mén)對(duì)于PPP工作達(dá)成的共識(shí),也揭示出PPP項(xiàng)目要真真落地,需要對(duì)公共資產(chǎn)和資源進(jìn)行深度整合。
回頭看所經(jīng)歷的幾個(gè)申請(qǐng)成功的示范項(xiàng)目的歷程。政府方都為項(xiàng)目的推進(jìn)建立了一套有執(zhí)行力的協(xié)調(diào)機(jī)制,將財(cái)政部門(mén)、項(xiàng)目主管單位、國(guó)資管理部門(mén)、城投平臺(tái)公司等真正地?cái)Q成了一股合力。首批試點(diǎn)30個(gè),第二批試點(diǎn)206個(gè),第三批試點(diǎn)516個(gè)。數(shù)量增加的背后,實(shí)質(zhì)是政府內(nèi)部相互認(rèn)可,政府和社會(huì)資本相互認(rèn)可的過(guò)程。
四、示范項(xiàng)目評(píng)審過(guò)程體現(xiàn)了科學(xué)決策的精神
6月份,財(cái)政部就將示范項(xiàng)目的評(píng)審條件正式公示。一定程度上,這可以理解為PPP示范項(xiàng)目申報(bào)工作中的自審和資格預(yù)審環(huán)節(jié)。評(píng)審條件基本可以對(duì)應(yīng)可取得的PPP項(xiàng)目要件,使評(píng)審工作有了統(tǒng)一的尺度和判定標(biāo)準(zhǔn)。
評(píng)審過(guò)程中,同時(shí)兼顧了項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的規(guī)范性和社會(huì)資本采購(gòu)結(jié)果。以項(xiàng)目申報(bào)材料中的物有所值評(píng)價(jià)為例,評(píng)分條件對(duì)于定性和定量評(píng)價(jià)做了區(qū)別較大的處理。PPP項(xiàng)目下,核心的一個(gè)問(wèn)題就是風(fēng)險(xiǎn)的分布、測(cè)量和轉(zhuǎn)移的過(guò)程。物有所值的定性評(píng)價(jià),一定程度上能解釋風(fēng)險(xiǎn)分布;定量評(píng)價(jià)則旨在對(duì)PPP項(xiàng)目中所涉及風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行測(cè)量和轉(zhuǎn)移進(jìn)行分析。PPP中的風(fēng)險(xiǎn)測(cè)量和示范項(xiàng)目中,對(duì)定量評(píng)價(jià)采取鼓勵(lì)和推廣的態(tài)度,有利于項(xiàng)目推行過(guò)程中,更合理地制定合作條件,真正做到互利合作共贏。
五、特別澄清和強(qiáng)調(diào)了PPP項(xiàng)目用地的問(wèn)題
《通知》中,對(duì)PPP項(xiàng)目的用地問(wèn)題進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)、指導(dǎo)和創(chuàng)新。PPP項(xiàng)目中,風(fēng)險(xiǎn)之外另一大核心問(wèn)題就是產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。土地作為項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交的重要載體,用地問(wèn)題直接關(guān)系到產(chǎn)權(quán)的核心。
《通知》強(qiáng)調(diào),“PPP項(xiàng)目用地應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃,依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。在實(shí)施建設(shè)用地供應(yīng)時(shí),不得直接以PPP項(xiàng)目為單位打包或成片供應(yīng)土地,應(yīng)當(dāng)依據(jù)區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的各宗地范圍、用途和規(guī)劃建設(shè)條件,分別確定各宗地的供應(yīng)方式”。以上規(guī)定同我國(guó)現(xiàn)有的土地供應(yīng)制度是一致的,未對(duì)PPP項(xiàng)目采取特殊的供地方式,不存在特例取得的途徑。
《通知》指導(dǎo)和創(chuàng)新地提出了政府在采購(gòu)社會(huì)資本的同時(shí),合并實(shí)施土地供應(yīng)的方式。現(xiàn)況下,項(xiàng)目一般是先行采購(gòu)社會(huì)資本,采購(gòu)成功再進(jìn)行供地。實(shí)際工作中,城市規(guī)劃調(diào)整、項(xiàng)目分批建設(shè)、建設(shè)周期長(zhǎng)等事項(xiàng),用地取得或用地價(jià)格或存在較大的變動(dòng),必然會(huì)影響到PPP合同的履行。《通知》提出的,“可將通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式確定項(xiàng)目投資方和用地者的環(huán)節(jié)合并實(shí)施”。這一方式能夠?qū)⑼恋叵嚓P(guān)的風(fēng)險(xiǎn)真正落實(shí)到政府這邊,有效控制PPP項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。