關(guān)于PPP模式在中國現(xiàn)階段的發(fā)展情況，從2014年提出PPP模式以來，經(jīng)過兩年的發(fā)展，可能很多研究人員認為PPP剛剛起步，還有很大的發(fā)展空間。這個觀點我不否認，但是我個人認為現(xiàn)階段可能已經(jīng)到了PPP模式發(fā)展的下半程。

今天我給大家演講的題目是《如何充分發(fā)揮社會資本在PPP模式中的作用》。整個演講分為三個部分，第一部分將對PPP模式發(fā)展的現(xiàn)狀做一個梳理；第二部分我將針對如何充分發(fā)揮社會資本作用作出一個自己的判斷；最終我將總結(jié)形成一個結(jié)論。

首先關(guān)于PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀，我覺得有必要先跟大家明確幾個概念。根據(jù)財政部發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》，社會資本取得回報的資金來源包括使用者付費、政府付費和可行性缺口補助等支付方式，現(xiàn)在我們能看到的運作過的所有項目大致分為這三類，一是由使用者來付費的，政府不承擔(dān)運營補貼支出責(zé)任；二是可行性缺口補助，使用者支付一部分費用，但不足以覆蓋全成本，這時候政府承擔(dān)部分運營補貼支出責(zé)任；三是由政府付費，政府承擔(dān)全部運營補貼支出責(zé)任。

舉兩個簡單的例子。比如高速公路，可能有的人會把它歸到使用者付費，實際這不是一個正確的概念。一個高速公路項目動輒上百億的投資，使用者付費不足以覆蓋投資建設(shè)成本，它應(yīng)該歸在可行性缺口補助。而污水處理項目不是可行性缺口補助，它應(yīng)該是政府付費，因為居民交的水費不是直接交給污水處理廠，相當(dāng)于政府先使用財政資金向污水處理廠支付了相關(guān)的運營費用。可見在討論很多東西的時候，概念是非常重要的。

根據(jù)財政部PPP綜合信息平臺項目庫季報的數(shù)據(jù)，截止2016年6月30號，全國PPP入庫項目9285個，總投資達到10.62萬億元，按照剛才的回報機制，使用者付費項目個數(shù)占比46%，投資金額的占比大概是40%。政府對可行性缺口補助和政府付費兩種方式都負有一定的支付責(zé)任。而一旦政府負有支付責(zé)任的話，就會受到財政部“10%紅線”的限制。

可以通過下圖讓大家看得更直觀一點。

按回報機制統(tǒng)計的各期項目數(shù)對比（%）

按回報機制統(tǒng)計的各期項目投資額對比（%）

大家可以從財政部中心的數(shù)據(jù)看到1月、3月和6月使用者付費的項目數(shù)量對比有小幅下降。而政府負有支付責(zé)任的項目數(shù)量呈小幅上升的趨勢，從投資額來看也是這樣。實際上現(xiàn)在這個數(shù)據(jù)跟我們想象的有一些變化，存在由于概念定義不清晰而導(dǎo)致項目歸類的問題。我可以告訴大家，使用者付費的比例會更低，政府有支付責(zé)任的比例會更高，而實際情況跟這個還有一點出入。政府付費類及可行性缺口補助類項目占PPP項目數(shù)量和PPP項目總投資額比重在逐漸增大，純使用者付費項目數(shù)量占比和投資額占比逐漸減小，政府對PPP項目支付責(zé)任呈逐漸增大的趨勢。

下面說10%紅線的問題。財政部發(fā)布實施的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中提到，“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”。我使用現(xiàn)有的數(shù)據(jù)做了一個簡單的預(yù)測：根據(jù)財政部的數(shù)據(jù)，截止2016年6月30號，全國PPP項目入庫總投資額達到了10.6萬億元，月均增長率大概在5.4%。按照此速度增長，預(yù)計2016年末PPP項目總投資額將達到14.53萬億，這是關(guān)于投資額的預(yù)測。根據(jù)財政部國庫司2016年1月公布數(shù)據(jù)，2015年地方政府一般公共預(yù)算支出為15.02萬億元，增長率16.3%。假設(shè)2016年按照15%的增長率增長，那么2016年地方政府的一般公共預(yù)算支出約為17.27萬億元。在前兩批PPP項目中，一般低于10年的項目不被認可為一個PPP項目，可能是一個BT項目或者純粹的融資行為。假設(shè)PPP項目最短都需要10年來運營，在這種情況下，根據(jù)剛才的占比，大概60%的項目采用了政府付費和可行性缺口補助。這是一個相對保守的數(shù)據(jù)，而且這個比例還要增大。此外， 隨著落地率的逐步提升，14.53萬億元乘以60%是政府負有的支付責(zé)任，除以十年得到每年的支付責(zé)任，政府10年付費總額大約是初始投資額的1.5倍左右。這樣算下來，2016年政府支出責(zé)任大概是1.3077萬億元。那么2016年政府用于 PPP項目的支出大約是1.73萬億元。需要說明的是，剛才用的是相對保守的數(shù)據(jù)。（2016年政府支出責(zé)任=14.53萬億*60%*1.5/10年=1.3077萬億元）

通過上述一系列的推論，得出一個結(jié)論：在全國一般公共預(yù)算支出增加規(guī)模和增長速度相對有限，但PPP項目數(shù)量和規(guī)模均增長迅猛的背景下，政府對PPP項目支出責(zé)任距離10%紅線的空間將越來越小。當(dāng)前我國大力推進PPP項目，也為加快轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、打造經(jīng)濟新增長點起到了重要作用，但同時制度和相關(guān)配套政策還有待于進一步完善。

那么當(dāng)前PPP模式在推廣和實踐過程中呈現(xiàn)了什么特點？首先PPP項目多是由政府方發(fā)起的，特別是在PPP模式發(fā)展的上半程；第二，PPP項目操作和項目結(jié)構(gòu)多是由政府方主導(dǎo)設(shè)計的；第三，交易對價資源（資源配套或財政補貼）都是由政府來掌控的；第四，合同體系及交易談判等環(huán)節(jié)中，政府相對更為強勢。PPP模式對社會資本來說，是一個新的、國家在力推的模式，于是這些以前做運營的企業(yè)為了自身的業(yè)務(wù)發(fā)展需要或基于其他考慮，無論懂與不懂都沖進去做了PPP。社會資本以“過河者”的身份充分響應(yīng)政府制定的條件，盡可能保證公平競爭，也盡可能在價格和運營服務(wù)質(zhì)量上發(fā)揮自身優(yōu)勢，通過這樣一個相對穩(wěn)定的模式來獲取收益。但是在政府制定的框架下，社會資本的自由度沒有那么高，也并沒有充分發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢或先進理念。

我相信隨著PPP模式的深入實踐，國家層面肯定會進一步構(gòu)建完善配套政策。下一階段，政府和社會資本也將會總結(jié)前期的經(jīng)驗，同時結(jié)合自身的資源優(yōu)勢，繼續(xù)在PPP模式中充分發(fā)揮不同的作用。

如何充分發(fā)揮社會資本的作用？

在剛才所提到的背景下，政府付費空間日趨限制，政府負有支出責(zé)任項目的發(fā)展空間受到壓縮。比如2015年地方政府安排支出15.02萬億元，只留下1.5萬億元的PPP項目政府付費空間。同時政府付費空間的增長可能會放緩，2015年公共預(yù)算收入同口徑增長只有5.8%。在政府嚴(yán)控債務(wù)的情況下，公共預(yù)算支出的增長也將放緩，因此政府付費空間的增幅在未來也有很大可能放緩。

與此對應(yīng)的，各地仍然存在大量的投資建設(shè)需求，首先是新型城鎮(zhèn)化帶來的建設(shè)需求，城鎮(zhèn)人口每年要增加1400萬人以上，這是新增的需求。還有存量的需求，戶籍人口城鎮(zhèn)化率在39.9%，常住人口城鎮(zhèn)化率在56.1%，兩者相差16.2個百分點，由此大致可以判斷基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)相對處于供給不足的狀態(tài)。同時還有產(chǎn)業(yè)升級帶來投資建設(shè)需求，對公共服務(wù)需求提高，如信息技術(shù)和智慧建設(shè)，就是現(xiàn)在大家提到的智慧城市和無線城市，都會催生更大的投資需求。

PPP模式將會呈現(xiàn)出怎樣的狀態(tài)？我認為綜合性或?qū)⒊蔀檎诂F(xiàn)行制度環(huán)境下PPP模式實踐的一種選擇，這意味著政府在不增加甚至減少財政壓力的情況下，滿足更多的公共需求。

什么叫綜合性的趨勢？其實質(zhì)上是指具有協(xié)同或互補效應(yīng)的綜合性的PPP項目。機制是通過項目組合、設(shè)計尋求項目間風(fēng)險、收益和其他目標(biāo)的平衡點。目標(biāo)是在支出紅線下更高效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，實現(xiàn)項目落地。這就要求政府和社會資本在項目結(jié)構(gòu)設(shè)計上的更深層次合作。

綜合性的PPP模式有什么好處？首先要充分利用10%紅線內(nèi)的財政資金，來撬動更多的社會資本投資，通過PPP模式的結(jié)構(gòu)設(shè)計，重新分配項目風(fēng)險及收益；同時針對項目風(fēng)險和收益進行量化、明確，從而使社會資本擁有一定的項目預(yù)期，以此帶動更多的社會資本投資。比如地鐵項目的投資體量非常大，也是通用的模式，大家可以用這種模式印證綜合性的理念。舉個例子：地鐵項目投資一般分為A部分和B部分。A部分有一部分是由政府投資，也有可能也交由社會資本來投資，這部分很大體量的投資怎么處理？通常根據(jù)它的投資額所約定的回報率并不高，一般為4%-5%，這是很通用的一個做法。B部分包括車輛、信號機電等，這部分投資相對較小，通常使用社會資本或者政府和社會資本合作，由他們共同投資建設(shè)運營。地鐵項目的收入包括票價收入以及沿線的一些收益（比如廣告的收益）。票價指結(jié)算票價，在這種機制設(shè)計下，要承擔(dān)一定的客流風(fēng)險。即使運營收入不盡如人意，由于地鐵的投資體量非常大，前端的收益率雖然不高，但對投資人來說是相對可觀的。在這種情況下，投資人基本可以接受。如果運營部分也能獲得可觀收入，前端的固定部分收益加上后面的浮動部分收益，整體的收益水平也是非常令人滿意的。

把傳統(tǒng)的、單一的、直白的方式，通過綜合性的特點設(shè)計并重新分配風(fēng)險和收益，將收益分為固定和浮動兩種方式，讓社會資本拿到一部分收益，以此增加他們對項目的信心，這就是綜合性的理念在項目中的一個運用。
還有一種，就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的綜合解決方案，一次性解決一組公共產(chǎn)品，通過實現(xiàn)頂層設(shè)計，來推動社會發(fā)展，通過項目更高層次的組合與安排，全面提升地區(qū)就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、社會服務(wù)事業(yè)等方面的建設(shè)，實現(xiàn)社會治理能力的快速提升。我們認為由于預(yù)算限制、綜合服務(wù)、社會發(fā)展或?qū)⒊蔀檎苿泳C合性PPP模式的動力。

社會資本該怎么去應(yīng)對PPP領(lǐng)域綜合性的趨勢？

首先在預(yù)算限制條件下，PPP項目數(shù)量可能會受到相應(yīng)的限制，對應(yīng)的社會資本之間的競爭會加劇。這種情況下，社會資本如果想在這里搶占先機的話，首先要具有更高的項目識別和項目整合能力。要能更精確地識別綜合性趨勢下可能存在的項目機會，更靈活地運用各種手段組合、設(shè)計項目，準(zhǔn)確評估項目機會。舉個例子，以前單體項目的財務(wù)模型很簡單，收入、支出、成本、折舊等很容易計算。在這種情況下，較低的成本是重要的競爭力之一。在呈現(xiàn)綜合性趨勢之后，可能會將幾個單體項目組合起來，消化其中的風(fēng)險。也就是剛才說的，在政府減少或者不增加支出的情況下，滿足更多的公共服務(wù)需求。在這種理念指導(dǎo)下會演變出很多模式。

同時，社會資本更加主動參與到PPP項目中去，主動響應(yīng)政府需求，主動發(fā)揮自身的想象。在PPP的前半程，政府是主導(dǎo)，并提出明確的需求，社會資本準(zhǔn)確響應(yīng)，公平競爭，做好自己的項目，爭取相應(yīng)的收益就可以了。但是到下半程，社會資本不能只響應(yīng)政府號召，還要主動提出一些想法，這樣才可能在下半程搶占先機。

我將參與PPP項目的社會資本分為三類，包括國有企業(yè)、民營企業(yè)和PPP項目基金，國有企業(yè)基本包括中央政府或地方政府投資和參與控制的企業(yè)。現(xiàn)在一些大型的施工類型企業(yè)，基本等同于國有企業(yè)。民營企業(yè)，包括民間私人投資、民間私人經(jīng)營、民間私人享受投資收益、民間私人承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險的法人經(jīng)濟實體。民營企業(yè)在某些方面，比如技術(shù)或者運營能力很強，這是它的優(yōu)勢，可以通過這種方式參與PPP項目。第三類是PPP基金，這個指專門成立服務(wù)于PPP項目的基金，發(fā)起人包括了財政部、省（市）政府、金融機構(gòu)、大型央企（國企）、民營資本等。綜上，國有企業(yè)以施工類型企業(yè)為主，融資能力很強，擁有資金和施工的優(yōu)勢。民營企業(yè)在特定的細分領(lǐng)域的運營能力很強，融資能力一般。即使是一些上市企業(yè)，融資能力也有限，成本可能并不是最低，對我國實體經(jīng)濟的支持還不是那么盡如人意。PPP基金本身具有期限長、資金量充裕的特點，常作為資金提供方，本身沒有施工建設(shè)的能力，也沒有運營能力，通常以聯(lián)合體成員的方式參與PPP項目，風(fēng)險偏好較低。

通過上述這三種分類，我認為社會資本參與PPP項目應(yīng)該具備三個能力，即項目施工、項目運營、融資等專業(yè)能力，同時也要承擔(dān)上述環(huán)節(jié)的相應(yīng)風(fēng)險。

我將社會資本能力總結(jié)了一個能力三角：項目施工建設(shè)，項目運營，項目融資。在這三種能力下，如果進展到PPP的下半程，社會資本的能力要往前端去延伸，需要在項目前端識別風(fēng)險，通過這種模式設(shè)計，強化自身承擔(dān)風(fēng)險能力。社會資本在內(nèi)部消化了一定的風(fēng)險，并獲得由此帶來的收益。這個收益包含兩方面，一是字面上的收益；另一方面，在這種激烈競爭的前提下，有很多企業(yè)是拿不到項目的，如果能拿到項目，就實現(xiàn)了收益。我相信下半程競爭是非常慘烈的。

從理念上，上半程政府主動選擇，社會資本在政府主導(dǎo)下，通過提供服務(wù)來獲得回報和收益。我認為到下半程，社會資本會從被動選擇到主動識別參與。財政部在2014年113號文里說的很明確提到，政府和社會資本合作項目，可由政府或社會企業(yè)發(fā)起，所以社會資本也是可以發(fā)起項目的。但現(xiàn)階段我們很少看到由社會資本發(fā)起的項目，基本是政府主動選擇，由社會資本來參與。所以如果下半程社會資本想搶占先機，一定要主動參與。第二，轉(zhuǎn)變理念，社會資本要把自己擺到和政府平等的位置上，是一個合作者，他們在這個過程中承擔(dān)了更多的風(fēng)險，或者通過這樣的模式，更多發(fā)揮了社會資本的專業(yè)優(yōu)勢，這些專業(yè)優(yōu)勢應(yīng)該有對應(yīng)的收益。

我對下半程社會資本的建議是：社會資本在現(xiàn)有的政策下，對PPP發(fā)展趨勢進行清晰的認識和判斷。通過轉(zhuǎn)變PPP合作理念，立足于自身能力，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，從產(chǎn)品或服務(wù)供給者轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖堪l(fā)起者、合作者。

在這個過程中，社會資本需要做到什么？

項目后端的嚴(yán)格執(zhí)行跟前端是一樣的，不需要多說。在項目前端社會資本應(yīng)該具備三方面能力：項目識別能力、財務(wù)分析能力和資源整合能力。
項目識別能力是指：全面了解項目情況，深入分析自身優(yōu)勢，探索自身優(yōu)勢在項目各環(huán)節(jié)的作用。

財務(wù)分析能力是指：在定量層面進行更加符合實際的財務(wù)假設(shè)，并考慮全生命周期，更加細致對項目進行測算。

資源整合能力是指：結(jié)合自身優(yōu)勢，充分發(fā)揮融資、建設(shè)、運營資源的優(yōu)化配置，抓住項目收益、風(fēng)險間的平衡點。

根據(jù)以往的工作經(jīng)驗，我們羅列了前端會涉及到的環(huán)節(jié)：1. 方案研究與設(shè)計階段工作，主要包括項目基本結(jié)構(gòu)研究和論證、項目投融資模式研究和論證、項目技術(shù)研究論證、項目投資回報模式研究、項目風(fēng)險分擔(dān)機制設(shè)計與論證。

2. 財務(wù)分析階段工作，主要包括財務(wù)模型搭建與測試；財務(wù)模型應(yīng)用，進行相關(guān)分析測算工作。

給大家舉個例子，是某區(qū)一個棚戶區(qū)改造項目。區(qū)政府想對當(dāng)?shù)啬虫?zhèn)進行棚戶區(qū)改造，并借此進行產(chǎn)業(yè)開發(fā)，帶動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展。我們作為政府的第三方咨詢機構(gòu)為此項目提供了模式設(shè)計，但前提條件是該區(qū)相對來說財政實力是比較好的，也恰好是因為這一點，我們才能讓這個模式最終落地。此項目是一個可行性缺口補助項目，主要是征地拆遷，還包含一些產(chǎn)業(yè)用房建設(shè)和經(jīng)營活動，除去產(chǎn)業(yè)用房銷售收入，剩下的缺口由政府支付。具體實施模式為：區(qū)政府授權(quán)鎮(zhèn)政府，跟項目公司簽訂PPP協(xié)議，社會資本全資設(shè)立SPV，并找銀行貸款，用于項目前期投入。其中，社會資本獲得的收益是通過中標(biāo)收益率來確定的。到這為止都是一個非常常規(guī)的棚戶區(qū)改造項目。

帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要體現(xiàn)在項目后端對社會資本的一個要求，即要求社會資本參與項目中產(chǎn)業(yè)用地的土地出讓。這對社會資本的要求是對地方的產(chǎn)業(yè)發(fā)展很有信心，并且對項目的財務(wù)分析測算能力及風(fēng)險承擔(dān)能力都有一定要求。通過這種模式設(shè)計，有效分散了政府土地出讓市場風(fēng)險，也為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了一定的保障。這就是所謂的綜合性，也就是把一些綜合性的需求或者一些綜合性的項目，通過結(jié)構(gòu)設(shè)計體現(xiàn)出來。

再舉一個簡單的例子，是某地的一個樂園項目。眾所周知現(xiàn)在旅游是一個熱點，比如長隆就運營的非常好，所以旅游投資成為了一個投資熱點。這個項目本身是包括樂園、商業(yè)配套及其他配套設(shè)施的綜合類PPP項目。

我們的設(shè)計理念很簡單，目標(biāo)就是通過項目落地來推動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展。因為如果一個樂園建立起來，確實能吸引周邊的人到當(dāng)?shù)厝ハM，這對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟帶動效應(yīng)是非常明顯的，是一個很強的正效應(yīng)，對于社會就業(yè)、稅收都會有所帶動。

同時，我們通過合理的結(jié)構(gòu)設(shè)計及獎補政策確保項目持續(xù)、穩(wěn)定運營。社會資本充分發(fā)揮其專業(yè)性及資源整合、承擔(dān)風(fēng)險的能力，因為政府除了提供政策以外，并沒有提供其他東西，所以社會資本要充分判斷這個項目到底能不能做，因為這個風(fēng)險是由社會資本自身消化的。項目最終實現(xiàn)政府與社會資本雙贏及區(qū)域效益最大化。

最后來談?wù)劷Y(jié)論，通過以上這些相應(yīng)的數(shù)據(jù)，以及相應(yīng)的資料分析，我們發(fā)現(xiàn)政府在政府付費類和可行性缺口補貼類PPP項目中的支出責(zé)任已經(jīng)對地方政府造成了較大的壓力。為維持國家經(jīng)濟的中高速增長和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速推進，固定資產(chǎn)投資作為重要貢獻點將保持增長勢頭。隨著我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項目建設(shè)需求的進一步釋放，政府在PPP項目中需要安排的支出責(zé)任，即將接近一般公共預(yù)算支出比例的10%，留給政府付費類項目的空間將受到限制。我們相信，在PPP模式實施的下一階段，PPP項目將逐漸表現(xiàn)出更多的綜合性。

在上述預(yù)判的情況下，我們認為，只要社會資本可以轉(zhuǎn)變理念、加強對項目的理解和研究，充分發(fā)揮自身的資源整合能力，以更為積極的心態(tài)面對，在PPP模式的下半程，社會資本一定可以搶占先機，并以此獲得更多的項目機會，拓展更大的發(fā)展空間。

這個就是我今天的分享，謝謝大家！