在日前舉行的“2016（第十四屆）水業(yè)戰(zhàn)略論壇”上，財政部政府和社會資本合作（PPP）中心副主任焦小平以“PPP改革在中國”為題，全面論述了我國PPP的發(fā)展特點、發(fā)展模式和發(fā)展方向。

1 創(chuàng)新發(fā)展“新引擎”

十八屆三中全會以來，中國經(jīng)濟從高速發(fā)展轉(zhuǎn)向更加注重質(zhì)量和效率的平衡發(fā)展、全面發(fā)展，以投資推動為主轉(zhuǎn)向以市場和創(chuàng)新驅(qū)動。資本是產(chǎn)業(yè)的血液，在中國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，如何創(chuàng)新利用社會資本促進公共服務轉(zhuǎn)型升級，是當前創(chuàng)新發(fā)展中的一大主題。

對此，焦小平指出，如何把政府意愿和市場活力、政府發(fā)展規(guī)劃與市場的創(chuàng)新和能力有機結合，是未來發(fā)展必須要解決好的一個問題。PPP就是一種政府與市場互動協(xié)調(diào)發(fā)展的連接器、創(chuàng)新發(fā)展的轉(zhuǎn)換器、推進器和加力器。

據(jù)焦小平介紹，PPP在我國并不是一個新生事物。上世紀90年代初，大量BT、BOT等模式已在我國水領域加以應用，在以政府主導投資驅(qū)動增長模式中，PPP更多被視為政府市場化融資手段；2013年后，我國經(jīng)濟發(fā)展格局發(fā)生巨大變化，國家治理現(xiàn)代化擺在更重要的議程中，發(fā)展驅(qū)動也逐步從政府主導轉(zhuǎn)向市場創(chuàng)新驅(qū)動；2015年新《預算法》的出臺，宣告?zhèn)鹘y(tǒng)政府融資平臺時代的結束。

“經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，速度放慢和產(chǎn)能過剩是表象，根子在發(fā)展的質(zhì)量、結構和效益上。如果仍走政府投資拉動的老路子，不僅做不到可持續(xù)增長，而且還會帶來更大的資源配置扭曲浪費和結構失衡。如何引領經(jīng)濟走出新常態(tài)是中國未來發(fā)展的大命題。”焦小平認為，根本出路是要釋放社會活力，轉(zhuǎn)換發(fā)展動力，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

在此背景下，國家對于PPP的改革也逐步推進，那么如今又該如何正確認識PPP？

“如果仍把PPP作為融資手段，這種理解是片面的。PPP是一種市場化、社會化公共產(chǎn)品公共服務供給管理方式，是創(chuàng)新發(fā)展的一種‘新引擎’，應被賦予新內(nèi)涵。”焦小平強調(diào)。

同時，PPP還是國家治理方式的改變。過去政府是全能型政府，現(xiàn)在要做有限政府、法治政府和高效政府，政府和市場要平等合作，要做到有所為有所不為。此外，我國是一個轉(zhuǎn)型中的新興經(jīng)濟發(fā)展中國家，PPP模式作為一個市場化產(chǎn)品，不但需要一個健全的市場環(huán)境，還需要行政、財政、投融資體制改革的配套。

“不進行行政體制改革，市場化經(jīng)營進不來、轉(zhuǎn)不動。PPP對社會資本來說是一種有償、長期、分期收回投資的商業(yè)行為。如何保障企業(yè)收回長期投資？在這次PPP改革中，PPP項目支付機制進行了擴圍，除了使用者付費外，又增加了政府付費、政府和使用者混合付費兩種機制，把政府的錢袋子和政府在項目合同中支出責任掛鉤，所以財政體制改革必須跟上。對于投融資體制改革，凡是可以讓市場進入的，政府要退出，角色要轉(zhuǎn)變。”焦小平解釋道。

從微觀層面看，PPP改革是政府公共服務管理模式的變革。它具有五個特征：第一，公開競爭。即通過公開公平競爭選擇最有能力的社會資本。第二，把風險和收益掛鉤，在政府和社會資本間合理分配項目風險。第三，全生命周期合作。即把設計、建設、運營、維護等環(huán)節(jié)進行整體優(yōu)化。第四，做到按效付費。把項目回報機制與績效掛鉤。第五，公開透明。

2 PPP改革不能搞“一窩蜂”

對于如何規(guī)范推進PPP改革，焦小平指出，首先是制度建設。主要從三個層面進行。第一是法律層面，如預算法、政府采購法，還有正在推進的PPP法和特許經(jīng)營條例。第二是各項政策規(guī)定。第三是操作執(zhí)行層面的操作指南、合同指南和標準體系等。

其次是機構建設。這次PPP改革是供給側結構性改革，政府的改革力度要加大。同時，政府還要轉(zhuǎn)變職能，簡政放權，放管結合。在財政統(tǒng)籌下，各部門分工協(xié)作、優(yōu)化服務。財政部專門成立了PPP中心，絕大部分省市都成了相應的PPP中心。

“PPP是一項綜合性改革，絕不可能搞一窩蜂。”據(jù)焦小平介紹，財政部把2014到2016年作為示范期，通過采用示范項目戰(zhàn)略，發(fā)揮示范項目就近教育、就近培訓、就近引導作用。希望通過3年的實踐，能探索出一條可復制、可推廣、可放大的PPP改革路線。2014年財政部發(fā)布第一批示范項目時，各地政府對PPP不了解，選30個項目都非常困難。2015年篩選第二批示范項目時，情況有了很大改變。兩批示范項目共覆蓋13個行業(yè)，共233個項目。其中，綠色和低碳項目占50%。關于水環(huán)境類項目，包括環(huán)境保護、污水治理、環(huán)境綜合治理生態(tài)、濕地保護等約占10%。經(jīng)過近3年的改革推進，PPP作為市場創(chuàng)新、市場動力為主的公共產(chǎn)品的供給方式在社會各界取得共識，PPP已經(jīng)成為各地政府穩(wěn)增長促改革惠民生的重要抓手。

然而，不可否認的是，如今PPP改革還面臨一些挑戰(zhàn)，其中包括政府轉(zhuǎn)變觀念還不夠、創(chuàng)新的意識不足、PPP的落地率有待提高、民營企業(yè)參與度不高等。“此外，融資也是一個挑戰(zhàn)，PPP融資還沒有轉(zhuǎn)向以項目現(xiàn)金流為主，傳統(tǒng)資產(chǎn)負債融資仍是主流方式。建立PPP基金是政府支持PPP融資的一種方式，當前地方積極設立PPP產(chǎn)業(yè)基金，財政部也成立PPP融資支持基金，它對所有社會資本開放。”焦小平說。

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