如果說當下最火的一個詞，那無疑就是“PPP”。2015年，PPP項目數量呈現“井噴”之勢，中國投資咨詢作為PPP咨詢的國家隊，承擔著國內各地區不同領域PPP項目的咨詢服務，并得到了客戶的高度認可。新年之際，為了感謝廣大微友們一如既往的關注和支持，我們將隆重推出“PPP大禮包”，不定期遴選PPP項目中的優秀案例反饋給大家，以饗讀者。

廣東省經過長期的工業發展后，環境污染嚴重，環境類基礎設施如污水污泥處理、垃圾處理設施建設運營相對滯后。據該省住建廳初步統計，廣東省粵東西北1023個鄉鎮中，有886個鄉鎮尚無污水處理設施，涉及項目總投資超過1000億，全省范圍內亟需通過PPP模式借力社會資本，來快速解決環保類基礎設施的建設問題。廣東省住房與城鄉建設廳希望利用PPP模式，在全省范圍內推進一批環保類基礎設施的建設，其中又以污水處理設施建設項目為主。由于PPP項目經驗不足，廣東省住建廳迫切希望打造一個成功案例，作為在全省范圍內推廣PPP模式的樣本。為此，由廣東省住建廳牽頭、汕頭市政府及項目相關區政府等具體組織實施的“汕頭市6座污水廠PPP項目”（后簡稱“本項目”）應運而生，并邀請中國投資咨詢公司項目的PPP咨詢顧問。項目于2014年底正式開始籌備工作，是廣東省首個環保產業PPP試點項目，將為廣東省制定相關規范性政策提供經驗。

項目過程及成果

一、編制項目實施方案

2014年12月，經廣東省住房城鄉建設廳的介紹，中國投資咨詢公司的項目團隊（以下簡稱“項目團隊”）首次接觸汕頭市政府方代表，與汕頭市環保局、市污水處理管理中心就汕頭項目的基本信息進行溝通。之后，在汕頭市環保局的組織和協調下，項目團隊與汕頭市環保局、潮南區及潮陽區政府在市環保局進行了關于本項目信息和需求的討論會議，并正式展開了項目實施方案編制工作。并在汕頭市環保局、市污水處理管理中心的組織下，與潮南區及潮陽區政府的各相關部門召開了10多次溝通、討論會，針對項目實施方案進行逐條研究、確認。

二、協助編制財政承受能力與物有所值報告

在汕頭項目前期準備階段，財政部尚未頒布詳細的物有所值與財政承受能力的操作指引。項目團隊結合多年項目實踐經驗，根據對于財政部相關政策文件的理解，率先嘗試幫助汕頭市、區政府探索兩項評估方案的編制工作。

2015年1月，項目團隊協助潮南及潮陽區財政局完成本項目物有所值及財政承受能力評估工作。2月中旬，兩區財政局分別完成了本項目的物有所值和財政承受能力的評估工作，并將相應的物有所值及財政承受能力評估報告上報至兩區政府審批。經兩區政府審批通過的物有所值和財政承受能力評估報告成為本項目發布資格預審公告前的重要文件基礎。

三、編制招標文件與項目合同

項目招標文件與項目合同是PPP模式的重中之重，是整個項目順利運行的法律保障。完善的招標文件及項目合同能夠清晰地規定政府與社會資本雙方的權利與義務，減少未來出現“扯皮”現象的可能。

2015年2月中旬，在汕頭項目實施方案通過省住建廳審批后，項目團隊與廣東省政府采購中心在實施方案的基礎上，分別開始編制項目招標文件及合同文本。招標文件與合同文本的初稿編制完成后，在汕頭市環保局、市污水處理管理中心的組織下，經與潮陽和潮南區政府展開多輪討論，對其中的條款進行了逐一審查。2015年3月底項目團隊編制完成本項目招標文件與4份合同定稿，并通過廣東省政府采購中心的審核。

四、政府公開招標采購社會資本

由于前期工作到位，項目方案設計科學、可行，采購流程科學規范，2015年2月17日，本項目資格預審公告一經公布就吸引了包括柏林水務中國控股有限公司及中鐵四局集團有限公司（聯合體）、北京碧水源科技股份有限公司、北京城市排水集團有限責任公司及博天環境集團股份有限公司（聯合體）、北京桑德環境工程有限公司及桑德國際有限公司（聯合體）、北京首創股份有限公司、北控水務（中國）投資有限公司、廣東省廣業資產經營有限公司、深圳市水務（集團）有限公司、中節能水務發展有限公司及中環保水務投資有限公司（聯合體）、中山公用事業集團股份有限公司等11家國內知名水務環保企業的參與，市場競爭充分，實施效果顯著。

在2015年6月，本項目經過多輪政府采購流程后，最終正式確定北京碧水源科技股份有限公司中標項目第一包（潮南區3座污水廠），中標價為年付費總額5489.61萬元；北京桑德環境工程有限公司和桑德國際有限公司（聯合體）中標項目第二包（潮陽區3座污水處理廠），中標價為年付費總額5788.38萬元。兩家企業的中標報價較政府最高限價均大比例下浮，各項目報價平均下浮約33.4%，遠超政府方預期和業內平均水平。

汕頭PPP項目成功簽約，成效顯著，意義重大。對于政府方來說，緩解了財政壓力，為欠發達地區推進污水垃圾等市政基礎設施建設探索了一條新路子。通過采用合理的PPP模式，將總投資約15.6億元的財政壓力分攤到30年的項目建設運營維護期分年度支付，不但降低了政府負債，減輕了當期財政支出壓力，而且平滑了年度間財政支出波動。同時，提高了當地污水處理設施建設和管理水平。此次中標企業都是污水處理技術水平高、綜合實力強、管理經驗豐富的民營上市公司，對項目建設質量、運營績效、回報機制、調價機制等提出了一系列規范化要求，有利于加快政府職能轉變，充分發揮市場主體的技術和管理優勢，實現政府和市場優勢互補和雙贏。

項目案例評述

PPP項目的運作流程主要包括方案設計、項目采購、協議談判3大部分，各個部分環環相扣，每個環節的設計與實操都會影響項目最終的成果。作為PPP咨詢機構，中國投資咨詢的項目團隊需要在深入了解項目特點的基礎上，設計匹配性較強的運作模式，并把握項目的采購全流程，以此確保項目最終的成果落地，為政府與社會資本創造一個“公平、共贏”的交易結果。

一、項目難點分析

PPP咨詢的主要工作之一是設計項目運作模式、交易結構和交易流程。針對不同的項目，要結合項目實際特點進行分析研判，抓住項目核心問題并相應予以解決，才能實現咨詢結果最優化。本項目包括汕頭市潮陽區、潮南區等6座鄉鎮污水處理廠及配套管網的建設，合計污水處理總規模26萬噸/日，一期總規模13萬噸/日，總投資15.6億元。規模較大、項目分散，屬于典型的鄉鎮污水處理廠項目。

相對于較為成熟的城市污水處理廠，鄉鎮污水處理廠項目普遍存在著建設、運營難的現象，以下四方面問題尤其突出：

第一，鄉鎮政府財政資金有限，難以支撐污水處理廠項目的建設、運營。鄉鎮地區政府自身經濟實力薄弱，污水處理費征收難度大，僅靠財政收入難以負擔污水處理廠的建設、運營成本。“新增項目沒錢建、存量項目用不起”成為各地鄉鎮污水處理廠項目的常態。

第二，鄉鎮污水廠項目規模效應差，投資吸引力弱。鄉鎮污水處理廠處理規模較小，進水水質復雜，配套管網工程量大，所以項目總投資較大、運行成本高、規模效應差，難以吸引社會資本。

第三，配套管網建設滯后，影響廠區運營。由于配套管網投資額相對較大、缺少運營收入，傳統PPP項目較少納入管網建設，導致管網工程建設資金較難籌集，管網建設嚴重滯后，大量鄉鎮污水處理廠由于無配套管網而常年“曬太陽”。

第四，鄉鎮政府缺乏配套支持，難以科學管理。污水處理設施“三分建設、七分管理”，管理驅動才能保證治理成效。鄉鎮政府往往缺乏與污水處理相關的專業機構、管理人才或技術人員，無法進行有效科學管理，污水治理成效堪憂。

二、項目實施方案設計

為切實解決鄉鎮污水處理項目難題，中國投資咨詢項目團隊與廣東省住建廳、汕頭市環保局、潮陽區及潮南區政府相關部門進行了多輪溝通，結合鄉鎮污水廠項目的具體特點，有針對性地設計“廠網一體、同步運作、多項目捆綁”的創新PPP模式（詳見圖1）：即本項目特許經營期30年，在項目特許經營期內，由社會資本負責完成項目設施（包括廠區及管網）的設計、投資、建設、運營和維護，提供污水處理和管網運營服務，并向政府收取污水處理費和管網運營維護費。政府方負責監督、管理社會資本提供的服務，依照項目協議約定向其支付污水處理費和管網運營維護費。

本方案針對性地設計了以下三方面的創新，來解決鄉鎮污水處理廠項目建設、運營難題：

第一，PPP模式運作配套管網項目。污水管網是典型的非經營性基礎設施項目，如何靈活運用PPP模式解決非污水管網的建設和運營難題，是實施方案的核心。本項目采用DBFOT（設計-建設-融資-運營-移交）模式，在項目特許經營期內，由社會資本負責廠區及配套管網的優化設計、投資、建設及運營維護，政府方基于運營績效向其支付污水管網運營維護費，合作期滿后，社會資本將管網設施無償移交給政府。此模式通過政府直接購買服務的方式解決了配套管網建設運營難題，為鄉鎮污水廠配套管網建設提供了一種新思路。

第二，廠網一體同步運作。2015年2月，財政部、住房城鄉建設部聯合印發《關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》（財建〔2015〕29號），指出“城市供水、污水處理、供熱、供氣、垃圾處理項目應實行廠網一體、站網一體、收集處理一體化運營”。為落實“廠網一體”的政策精神，并解決鄉鎮污水廠管網建設落后導致整個項目難以運營的問題，本項目采用“廠網一體、同步運作、單獨核算”的機制。一方面，采用DBFOT模式賦予社會資本工作靈活性，統籌安排資金與工程規劃，真正做到配套管網與污水處理廠同步設計、同步建設、同步投運；另一方面，鑒于污水廠處理廠區與管網的工程性質、技術要求、運營維護模式、付費及調價機制等均存在較大差異。因此，將廠區與配套管網項目分開運作、單獨核算，并將本項目中6個污水處理廠分開核算，便于政府方進行差異化、針對性管理。

第三，多項目捆綁招標，發揮規模效應。單個鄉鎮污水處理廠投資規模較小、建設較為復雜，對于水務企業投資吸引力較差。為增強項目的吸引力，發揮規模效應，引入資金實力雄厚，運營管理經驗豐富的社會資本，保障項目建設質量，降低運營成本，本項目將汕頭市內6座鄉鎮污水處理廠及配套管網捆綁招標，總體規模達到13萬噸/日，總投資達15.6億，充分發揮了規模效應，提高了項目對社會資本的吸引力。

三、項目采購環節規劃

PPP項目的采購流程是確保項目能夠成功落地的關鍵，是項目核心的交易環節，必須依法按規、合理公平地完成項目采購環節，才能實現“雙贏”的效果。本項目的采購環節主要存在以下三方面的問題：

首先，傳統工程類或服務類政府采購，項目內容單一、流程制式化、條件規定落后，對招標平臺與機構的要求較低。與傳統采購相比，PPP項目采購需求、采購合同、項目評審等都更為復雜，競爭方式、合同管理等也存在一定的特殊性，同時，PPP項目往往采購金額較大，交易風險和采購成本更高，所以必須選擇更具實力的專業采購平臺，加強PPP項目采購流程的管理。

其次，本項目涉及省、市、區、鎮四級政府，6座污水處理廠又分布在汕頭市內6個不同鄉鎮，采購過程中會因為各主體意見不一致而產生大量溝通成本，甚至導致項目無法推進。規劃采購流程時需提前考慮并相應解決這一矛盾。

再次，本項目投資規模大、涉及地域廣、建設困難多，且為省級試點項目，需要尋找在水務環保行業具有一定規模的龍頭企業，而不是簡單地通過最低價中標選擇成本最低的投資人。

為了解決上述問題，高標準、嚴要求、科學規范地實施項目采購，中國投資咨詢項目團隊針對性地在采購環節中進行了以下三方面操作：

第一，選用省級采購平臺，增加項目影響力。傳統政府采購項目為方便實施，通常選擇本地采購平臺。本項目堅持高起點、高標準、嚴要求運作，選擇在省級政府采購平臺--廣東省政府采購中心進行項目采購，采購全程得到了廣東省住房城鄉建設廳的監督與指導，公開公平操作，打消社會資本疑慮，增強項目影響力。

第二，實施機構與采購主體相分離，加強協調力度。本項目中創新性地將項目實施機構與采購主體相分離，增強各相關機構的協調力度。項目的實施機構為潮陽、潮南區環保局，而項目的采購主體則是汕頭市環保局。由項目采購主體統籌負責采購工作，協調區政府、區主管部門、咨詢機構及采購代理機構配合工作。這一架構強化了項目工作的協調力度，提高了溝通效率，同時增加了政府方信用水平，提升社會資本的投資信心。

第三，資格預審設置高門檻，避免“劣幣驅逐良幣”。本項目資格預審門檻設置高，目標企業定位為水務行業大型戰略投資運營商，其必須具有雄厚的投融資能力和豐富的污水處理項目投資、運營經驗。這一設計避免了“劣幣驅逐良幣”，即由于低水平公司惡意報價導致優質投資人無法中標。最終，11家國內頂級的水務公司參與并通過了資格預審，為實現合理、充分競爭奠定了基礎。

經驗體會及建議

本項目在廣東省以示范案例的形式得到廣泛宣傳，受到了政府、運營商與產業資本的一致認可。在操作本案例的過程中，項目團隊有以下幾點經驗以供分享：

一、對癥下藥，針對性解決項目問題

PPP模式是一種廣義的政企合作、項目開發的模式，并非一種簡單、可復制的地方政府融資工具。為了順利運作不同地域、不同行業、不同規則的項目，必須針對性地分析項目特點、難點，并相應給予解決方案。作為咨詢中介公司，要在扎實理論與豐富經驗的基礎上，因地制宜、對癥下藥，真正發揮自身價值。

二、發揮規模性效應，提供項目投資吸引力

PPP模式嘗試通過引入社會資本的方式來緩解地方政府的財政負擔與投資壓力，主要適用在財政負擔較大的經濟欠發達地區，但此類地區的潛在項目往往存在規模小、建設復雜、前期工作不足等各類問題，造成項目吸引力較差，無法吸引優質投資人，從而無法真正實現高質量的投資、建設、運營服務。在這種背景下，將一定數量的小規模項目打包，發揮規模效應，統一引入運營型或投資型社會資本，能夠真正解決項目吸引力欠佳的問題。

三、尋找高質量合作伙伴，實現共贏

PPP咨詢服務涉及政策、法律、財務、工程、專業技術等領域的經驗、政府采購的操作、資本結構的熟悉，單純通過一家中介機構“大包大攬”、提供全部服務是效率極低的模式。中國投資咨詢應作為PPP咨詢服務的牽頭公司，尋找知名律所、采購平臺、融資機構、設計院等高質量合作伙伴，以最小投入為客戶提供最全面、優質服務，實現高投入產出比。同時，各類機構能夠發揮集成效應和專業服務優勢，以實現強強聯手與合作共贏，從而為政府方提供更加科學合理的PPP咨詢服務。

2015年可謂是PPP模式的元年，各地政府為推進基礎設施建設，積極嘗試各類PPP模式的項目。在PPP項目迅速發展的同時，必然會伴隨著一系列問題。項目團隊在本項目咨詢的過程中，也發現了政府方在運作PPP項目時存在的幾點問題：一是各地政府在推進PPP項目時進度不一，部分政府或對PPP的理解仍較粗淺、或仍處在等待和觀望階段、或對PPP的實際操作缺乏能力和經驗。二是項目選擇不合理，使用者付費的項目較少，部分項目的收益模式不夠明確。對于項目涉及的政府財政補貼，也并未對政府財政承受能力做出客觀評價。三是PPP項目在推進過程中仍存在部分政策障礙，如土地權屬的問題、存量資產轉讓的流程與稅費問題、當地平臺公司能否參與本級政府PPP項目等問題。

在后續的PPP項目實施過程中，建議各地政府要抓緊政策梳理，規范政策解讀；加強機制建設，明確管理主體；梳理政策障礙，及時尋求上級相關主管部門支持；做實項目篩選過程，尋找真正適宜采用PPP模式的項目。