城投公司，其實質就是地方投融資平臺，它起源于上世紀90年代。當時，國家進行新一輪政府投融資體制改革，要求地方政府不再直接負責基礎設施建設，而是將其公司化運行，承擔相應的政府職能。城投公司的真正繁榮始于2008年下半年，在4萬億投資的刺激政策出臺后，通過舉債融資，城投公司為地方經濟和社會發展籌集資金，在加強基礎設施建設以及應對國際金融危機沖擊中發揮了積極作用。

四大主要特征

城投公司的核心職能是代表地方政府進行社會融資并進行區域內的基礎設施建設和運營。它主要具有以下四個方面的特征：

一是政府主導或絕對控制。大多數城投公司實際上都是政府下屬機構，也是政府開展城市建設項目的經營監管的代理人。在城投公司發展過程中都需要政府補助或支持，具有很強的政府意愿。城投公司的注冊資本來源絕大多數是當地政府、地方國資委或發改委等相關政府部門的全額國有資本金注入。城投公司的高層管理人員絕大部分來自于原政府官員。它具備地方準財政的性質，其經營不是以盈利為目的，即收入的大部分來自于當地政府的財政補貼，支出的方向是行使地方政府的部分職能，帶有濃重的政府行政色彩，它們是地方政府投融資職能延伸的主體。

二是主要業務為融入資金。城投公司成立的主要目就是進行融資，以應付地方政府建設支出的需要。最主要的融資方式是銀行貸款（國外內銀行貸款和政府貸款），其它的方式還包括資本市場融資（城投債、股權融資、股票上市）、項目融資[BOT（建設-經營-移交）及其各種變體（BT、BOOT、BOO、BOOST、BLT）、TOT（移交-經營-移交）、TOD（交通導向發展）、信托計劃/政信合作、ABS（資產證券化）、PPP（政府與社會資本合作）]、產業投資基金和融資租賃等。其中的城投債包括企業債、短期融資券和中期票據三種，它們的還本付息主要依靠地方政府的財政兜底，所以被稱為“準國債”。

三是其融資行為全部或部分由地方財政直接或間接承擔償債責任或提供擔保（實際上這種擔保沒有法律效力）。城投公司名義上為獨立企業法人，但實際上由地方政府提供信用擔保，一旦出現償債問題，地方政府負有償債責任。

四是所籌資金主要用于基礎設施建設或準公益性政府投資項目。例如，城市水電、道路建設、交通運輸及醫院、保障房等公益性投資項目等。

三大快速擴張原因

城投公司快速擴張的原因可歸為以下三個主要方面：

1、財政體制

地方政府的財政機會主義偏好導致了城投公司的大量出現。一是1994年分稅制改革造成地方政府財權（缺乏主體稅種，財力保障不足）與事權不對稱，而且政府職能和支出責任還呈現出層層下移的趨勢，這是導致城投公司大量涌現的根本原因；二是地方官員績效考評制度是導致融資平臺大量使用的加速器。

2、銀行

商業銀行發放城投公司貸款可以得到多項利益：一是增效益，為城投公司大規模融資可以帶來利潤和自身績效的增加；二是增影響，支持政府投資項目建設可以彰顯銀行的社會責任，有利于維護與當地政府的關系；三是低風險，銀行認為有地方政府的“財政兜底”，城投公司貸款的風險較低。

3、地方政府

改革開放以來，在“以經濟建設為中心”的政策指導下，財政分權的經濟激勵和地方官員的政治晉升博弈，成為促使地方政府為促進轄區經濟增長而競爭的主要原因。在工業化、城市化進程中，道路交通、電力通訊、市政建設等公共基礎設施建設，以及其他重大固定資產投資項目（包括民生投資項目）成為推動地方經濟增長的重要因素。地方政府財政收入不足以滿足地方社會經濟發展與投入的需求。但是，地方政府不能直接發債，所以就只能通過城投公司融資增加基礎設施的建設。城投公司被作為地方政府舉債的最佳代理人，變相舉債完成政府在基礎設施建設和公益性服務供給方面的責任，解決政府投資的缺口。

市場化改革的核心

迅速膨脹的債務規模、不合理的信貸結構、地方政府擔保行為的規范等問題使地方債務成為一個國民經濟健康運行的重大風險點。為積極防范潛在的財政風險，國家先后出臺系列文件，加強對城投公司的監管，以規避地方政府債務危機。

2010年6月,《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2012〕19號)頒發，明確要求地方各級政府要對融資平臺公司（城投公司）債務進行一次全面清理，并按照分類管理、區別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目后續融資問題；加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理；堅決制止地方政府違規擔保承諾行為。

2012年3月，政府工作報告提出，進一步清理規范地方政府融資平臺公司。堅決禁止各級政府以各種形式違規擔保、承諾。同時，把短期應對措施和長期制度建設結合起來，嚴格控制地方政府新增債務，將地方政府債務收支分類納入預算管理。

2012年11月15日, 國土部、財政部、人民銀行、銀監會《關于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發〔2012〕162號）要求：加強土地儲備機構管理、合理確定儲備土地規模與結構、加強儲備土地前期開發管理、加強土地收儲及管護工作、規范土地儲備融資行為和嚴格土地儲備資金管理。

2012年12月31日，財政部、發改委、人民銀行、銀監會聯合頒布《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》(財預〔2012〕463號)，明確提出了“十六個不得”的要求。其中，有“九個不得”是針對地方各級政府及所屬機關事業單位、社會團體提出的；“七個不得”是針對地方政府融資平臺提出的。

2013年4月，銀監會發布《關于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》（銀監發〔2012〕10號），要求各銀行業金融機構要遵循“總量控制、分類管理、區別對待、逐步化解”的總體原則，以控制總量、優化結構、隔離風險、明晰職責為重點，繼續推進地方政府融資平臺貸款風險管控。

2014年9月21日，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2012〕43號)頒發，明確要求加快建立規范的地方政府舉債融資機制：賦予地方政府依法適度舉債權限，建立規范的地方政府舉債融資機制，推廣使用政府與社會資本合作模式。

前述政策，通過嚴控城投公司的注資行為，剝離城投公司土地儲備職責，提高城投債發行門檻等方式，促進城投公司融資平臺功能的剝離，并最終實現城投公司的市場化改革。

轉型與重新定位

在十八屆三中全會所要求的市場化改革導向下，城投公司需要進行市場化改革，以減少運營風險，并提高運營效率。城投公司要充分利用公共資源的資本屬性，堅持市場化運作方向、以管資本為核心、遵循“投、融、用、管、還”一體化的原則，按照“獨立核算、自主經營、自負盈虧、自擔風險”的要求，規范政府與城投公司的法律關系，保證公司責、權、利統一，有效防范政府金融風險。

從當前國家的政策導向來看，為了規避地方政府債務危機問題，大力推行PPP模式。但是，由于基礎設施和共服務項目本身的建設規模巨大、周期長、收益低、建設與運營的專業性、政府信用的薄弱，普通的社會資本其實無力也不大敢大規模進入這一領域。不過，這方面的實際需求又是非常大，所以最終的PPP項目中的社會資本大多還是國有企業，包括城投公司；因為國有企業與政府之間具有天然的信任，也擁有相應的財力、建設與運營經驗。對于城投公司來說，它只是去除了政府信用的直接背書，但因為是國有企業，并擁有相關的能夠產生現金流或獲得財政補貼的優質項目，所以仍具有較強的融資能力。

城投公司原本的任務就是為城市基礎設施的建設融資，對于城市基礎設施較為熟悉。事實上，為了做大做強城投公司，提升城投公司的融資能力，許多城市已經把公用企事業單位的資產納入城投公司，比如自來水公司、公交公司、熱力公司，燃氣公司等，并取得了很好的效果。在剝離其原有的政府融資功能后，PPP機制下的城市公共資源的投資運營將是城投公司構建可持續的業務體系的不二選擇。

城市公共資源是指具有公共物品性質、由城市政府擁有或控制的資源，其存在形態和受益范圍限于城市地域空間。典型的城市公共資源包括城市公共基礎設施、城市公用事業、城市空間等有形資源，以及由有形資源所衍生的無形資源。根據公共品性質的強弱、項目有無收益性、能不能進行市場化經營的特征，把城市公共資源分為三大類：非經營性項目、準經營性項目、經營性項目。

非經營性項目提供的產品和服務具有顯著的公共產品特征，公益性突出，企業難以按照市場經濟主體追求利潤最大化的要求進行建設、經營和管理，其建設發展和經營以追求社會效益、環境效益為主要目標，包括污水收集管網和污水處理廠、垃圾糞便無害化處理廠站、敞開式城市道路、照明、公園、城市公共綠地等。對于這類項目，城投公司可以通過政府購買服務的模式，參與經營與管理。

準經營性項目提供的產品或服務具有明顯的非選擇性或常規下的不可替代性，或者具有強烈的整體協調要求而形成自然壟斷，包括供水管網、集中輸配氣管網、集中供熱管網、地鐵、輕軌的軌道基礎、快速和大運量公共交通等。準經營性項目具有可收費機制，可以通過設立收費等方式取得收入，但是該類型項目的產品是影響很大的生活必需品，政府出于全社會福利最大化的觀念，可能使收費的價格低于成本價格，使得該類型項目不一定能夠無法回收成本，附帶有部分公益性。對于這類項目，城投公司可以在政府提供充分的可行性缺口補助后，參與經營與管理。

經營性項目提供的產品和服務可選擇性相對較大，對它的消費是競爭性的，技術上實現排他是完全可以的。只要開放投資許可，市場會按照供需平衡法則提供產品和服務，并可以通過收費進行。當然此類項目都具有規模經濟的效應和供給彈性較弱的特點。這類項目包括資源壟斷性較強的水、氣、熱的源頭設施，中小運量的公共交通等。這類項目是城投公司應積極爭取負責投資和運營。

對于城投公司來說，它其實是政府的另外一個手，盡管在某些時候會產生一些較大的風險，但畢竟是可以為政府所用并且可靠，包括提供基礎設施和公共服務，同時也可以擴大投資促進經濟發展。在當前經濟明顯放緩增長的情況下，原來對城投公司的嚴控政策已經放松，但需以市場化的方式與政府合作，以市場化的方式進行建設和運營，并提供相關的服務。

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